台灣政府，能不慚愧嗎？—非政府組織在兩公約國家報告國際審查的角色與定位

張文貞

2009年3月31日，立法院以條約案方式通過《公民與政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR）及《經濟社會文化權利公約》（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR），並同時制定兩公約施行法。同年12月10日，兩公約施行法正式生效。2011年，總統府人權諮詢委員會在法務部的協助下，著手撰寫初次國家報告，於10月24日公布報告初稿，開放各界提供意見。2012年5月，政府開始規劃邀請國際人權專家來臺審查初次國家報告，對我國執行兩公約之相關情形提出建議。審查會議的籌備及進行，在總統府人權諮詢委員會的授權下，由法務部擔任秘書處，並由總統府人權諮詢委員會委員及民間委員（註一）所組成的諮詢小組，來協助相關工作的進行。經過約10個月的籌備，今（2013）年2月25至27日，10位國際人權專家來台審查，並於3月1日作出結論性意見及建議（concluding observations and recommendations）。（註二）
在國家報告撰寫、提出、審查的過程中，除了各政府機關的參與外，也可以看到許多非政府組織（nongovernmental organizations, NGO）參與其中。事實上，在立法院批准兩公約並通過兩公約施行法之後，許多非政府組織就積極組成兩公約施行監督聯盟（以下簡稱兩督盟），協助並監督政府對於兩公約的執行。這些民間團體除了於事前參與政府所舉辦的人權報告編纂會議外，包括兩督盟在內的許多組織也分別或聯合提出影子報告（shadow reports），反映國家報告中所未涵蓋的資訊、或對相關人權保障的實踐提出與國家報告不同的認知及評估。（註三）在2月底國際審查會議上，許多非政府組織均極力爭取發言的時間與機會，希冀與國際人權專家有更充分的討論。這樣的努力也充分顯現在國際人權專家最後所提出的結論性意見及建議中。許多非政府組織在審查過程所不斷強調的重要人權議題，例如死刑、酷刑禁止、原住民、核廢料、及包括華光及紹興社區在內的強制搬遷及居住正義等議題，均被清楚突顯。
包括兩督盟在內的許多民間團體，從兩公約批准開始，就大力鼓吹政府應適用兩公約來主動落實人權保障。一些原本即有特定關注議題的團體，積極地將兩公約作為其推動社會改革或提出司法訴訟的依據。例如，台灣廢除死刑推動聯盟在許多位律師及法學教授的努力下，於2010年3月間向司法院大法官提出釋憲聲請，主張死刑不僅違反《憲法》，也違背《公民與政治權利國際公約》的相關條文。（註四）雖然司法院大法官並未受理此一釋憲聲請，但釋憲聲請書中關於死刑科處相關程序違反公約人權的論述，對後續的司法判決及實踐，也發揮了相當的影響。（註五）此外，兩督盟為了敦促政府落實兩公約，對政府各項政策是否已落實兩公約，連續3年（2010年、2011年及2012年）提出民間的檢討報告，指出具體的缺失，也提出建設性的建議。
事實上，今（2013）年2月底的國際審查，也是包括兩督盟在內的許多民間團體在2010年就向總統府人權諮詢委員會多次強烈建議，政府感受強大壓力後下，才願意付諸實行。而整個國際審查會議的過程中，亦處處可見我國非政府組織積極參與的身影。在審查會議的籌備過程中，一開始的安排是給予民間團體及政府機關與國際人權專家完全相同的對話時間；不過，國際人權專家擔心他們審查國家報告的時間不足，曾決定將與民間團體對話的時間作非常大幅的刪減。所幸在民間團體及諮詢委員努力不懈地積極與國際人權專家溝通及折衝之後，才又決定多給民間團體多一些與國際人權專家對話的時間。在審查會議開始之後，國際人權專家也終於清楚認知到他們與民間團體對話的重要性，尤其是看到我國政府並未真正準備好要面對此次的國際審查，而國際人權專家對於台灣許多人權侵害的現況也有待深入瞭解的情況下，民間團體的參與、資訊提供及對話就顯得更為重要。
許多民間團體都積極參與此次的國際審查，大力向國際人權專家大力表達國家報告中未提及的事實。各個民間團體間亦透過議題的分工，由不同的民間團體拋出問題，希望從各個角度贏取這些人權專家對於特定議題的關注與重視。許多議題如果沒有非政府組織先積極提供相關資訊及案例給國際人權專家，政府機關對於國際人權專家的詢答，均顯得相當被動，甚至是意興闌珊；但如果是為了反駁民間團體的資訊、甚或指控，政府機關才會稍微積極、主動地回應國際人權專家所提的相關問題。也因此，在這次整個審查過程中，尤其是在公民與政治國際公約的審查會議，每天都有非政府組織代表與審查委員的對話，而這些對話也確實發揮了重要的功能。
這其中最為關鍵性的功能是：形成議題、促使特定議題被放入審查議程、甚至於最後成為結論性意見及建議的一部分。例如，有關死刑犯處遇以及對心智障礙者判處或執行死刑的議題，並未出現在國家報告之中；但廢除死刑推動聯盟於影子報告中予以點出，後來被國際人權專家納入問題清單（list of issues）。這項議題顯然成為國際審查專家關注的焦點，在結論性意見第58段文字中，國際人權專家要求我國政府應謹慎遵守所有與執行死刑相關程序與保護的措施，特別是不能對具有心理或智能障礙的犯人判處或執行死刑。
此外，在這次審查的過程中，我們也可以清楚看到不同團體間對於特定議題的相互串連與合作。例如，關於核廢料永久儲存場場址之設置，既是涉及生命、身體及健康權的環境問題；同時又因設置地點為蘭嶼原住民所居住的土地，而牽涉到兩公約所保障的原住民族之土地所有、資源享用、以及文化保存的權利。由於為數眾多的非政府組織僅能於同一時段與國際人權專家進行對話，時間極其有限；因此，不同團體間，如原住民團體及環境團體，就必須尋求相互合作的可能，以整合的方式來呈現人權議題，以爭取國際人權專家對於特定議題的重視。
總結來說，台灣首次的人權國際審查，充分展現出我國民間團體的成熟及活力。民間團體在人力及資源均非常有限的情況下，不但能對兩公約及相關國際人權規範有深入理解，還有不少團體能以英文直接與國際人權專家進行對話，甚至在籌備過程中協助法務部在短時間內翻譯相關文件。相較於許多政府機關面對此次國際審查的消極與推託，更可以看出非政府組織在人權議題進展上的重要功能。
而來台不到一個星期的國際人權專家也清楚地看到了這一點，並特別在結論性意見第20段中要求政府必須更加重視人民及非政府組織的參與。他們非常清楚，這次國際審查中的高度民間參與，在台灣是相當例外的情形。事實上，「透明、諮詢、以及參與原則，在許多影響人權的政府決策過程仍未被確切實踐。…舉凡都市更新、原住民權利、身心障礙者權利、流離失所、土地徵收及其他領域的政策決定，…權利受影響者…極少有機會參與決策過程。」（註六）台灣政府，能不慚愧嗎？民間團體與政府機關的平等溝通，政府機關對於人權保障的承諾，真有實現的一天嗎？