司法改革雜誌資料庫
民間司法改革基金會
民間司法改革基金會
數位典藏檢索系統

【附】為何台灣政府與公民社會需要通盤的「國家人權行動計畫」?

兩公約施行監督聯盟

兩公約在台灣的推動與施行,於2012年至2013年期間,有了關鍵與建設性的進展,但這只能說是跨出困難的第一步,實際上,台灣距離各項人權保障的具體落實,仍千頭萬緒。
這一年來的兩公約成績,是在政府與公民社會的正面競爭下完成的。2012年4月,政府公佈了初次的兩公約國家人權報告與共同核心文件共3份文件(註一),正式為台灣遵守聯合國程序的兩公約國際審查循環,立下開端。1個月後,兩公約施行監督聯盟也在5月公佈了《2011年台灣人權報告—兩公約民間社團影子報告》(註二),作為第一份回應國家報告且較為整全的民間平行報告,自此之後,台灣公民社會有許多非政府組織與團體,也相繼公佈了特定議題的影子報告(註三)。
而政府所邀請的10位國際人權專家(註四)在仔細閱讀了政府與民間雙方的報告之後,也在2013年初公佈了議題清單(註五),政府與民間進入第二回合的攻防,各自遞交書面的回應。第三回合則是3月25日至27日連續3天的三方實質對話,而更精準地說,應該是國際人權專家透過與政府代表的對話,逐一檢視了台灣政府落實兩公約的實際情況,而台灣各非政府組織則傾全力提供給專家們第一手的報告資料。3月1日專家們公佈了共81項的結論性意見(註六),提供給台灣政府進一步落實公約的具體政策建議與方向。而標題為「後續行動」的第81點建議指出:「專家們對台灣政府審查其自身承諾,以堅守普世人權準則之舉動表示高度讚賞。此採納的過程有其獨特性和創造性。大部份是由於政府,專家和民間社會的代表的積極參與,使它已取得了正面的成果。專家強烈建議延續此進展並採取後續檢討。」
政府與公民社會需要通盤計畫,以因應兩公約國際審查的結論性意見
關鍵問題是,台灣政府與公民社會如何在兩公約國際審查後,延續上述的建設性對話,採取具體行動進行後續檢討?1993年《維也納宣言和行動綱領》(Vienna Declaration and Programme of Action)建議各國政府必須在國內推動的「國家人權行動計畫」作為框架,無疑是當前最佳的、可行的選項。
根據聯合國人權高級專員辦公室的《國家人權行動計畫手冊》(Handbook on National Human Rights Plans of Action)(註七)(以下簡稱《手冊》)之建議,以及各國的經驗顯示,推動國家人權行動計畫,從準備期、制定計畫期、落實階段、乃至後期的監督與審查,每個環節都有特定的目標與進程規劃,是一國上下必須共同實踐的人權工程。如果台灣政府只透過既有的機制,例如行政院研考會與法務部的管考機制(註八),或者透過類似過去撰寫國家人權報告時的工作模式,例如由政府自訂名單邀請學者專家、NGOs代表、政府代表共同討論的方式,或者透過各部會的權責先行分工,此類推動方式,並不符合聯合國規範。
台灣政府與公民社會應共商提出「國家人權行動計畫」?
國家有義務進一步提昇人權,根據《維也納宣言及行動綱領》第5段:「一切人權均為普遍、不可分割、相互依存、相互聯係。國際社會必須站在同樣地位上、用同樣重視的眼光、以公平、平等的態度全面看待人權。固然,民族特性和地域特徵的意義、以及不同的歷史、文化和宗教背景都必須要考慮,但是各個國家,不論其政治、經濟和文化體係如何,都有義務促進和保護一切人權和基本自由。」
事實上,馬英九總統也一再地宣示他要落實兩公約與保障人權的決心。在兩公約國際審查後,馬總統於3月8日接見「第1屆亞洲青少年人權高峰會」國際青少年人權大使等一行人時強調:「我國雖無法參與聯合國活動,但在人權保障方面,皆完全依照聯合國標準進行,顯見我國對保障人權的強烈決心及誠意。」(註九)且在4月3日國民黨中常會時,以執政黨國民黨主席的身份指出:「台灣有這個決心、有這個誠意,來把國際人權標準變成我們自己國內的一部分。我們也得到很多國際的建議,哪些跟國際標準還有距離的,我們趕快把它補起來,這個時候逐漸我們的人權標準,就跟國際接軌了。……如果法律跟兩公約有牴觸的話,兩公約優先適用,所以即使沒有修改,還是可以適用這個兩公約,不但是行政機關、法院可以適用,人民也可以適用,我想這是非常重要的一環,這個領域過去沒有受那麼大的重視,但是我們國民黨執政就一定要把這個工作做好。人權保障也是我們立國很重要的原則。」(註十)
不論是馬總統還是馬主席,都這麼有決心要落實公約保障人權,那麼此時此刻,更應依照《維也納宣言及行動綱領》的第二部份第71段:「世界人權會議建議每個會員國考慮是否可以擬訂國家行動計劃,認明該國為促進和保護人權所應採取的步驟。」(註十一)戮力推動台灣政府與公民社會初次的「國家人權行動計畫」,這是一項真正的國家事業,而且是可以涵蓋到社會所有層面的人權工程。政治高層有決心推動國家人權行動計畫,可視為國家政府向人民承諾,自願落實一套具有有效原則的機制。
《維也納宣言及行動綱領》所提倡的「國家人權行動計畫」,既重視也強調公民社會的廣泛參與,尤其是人權非政府組織與相關的社區團體必須在其中扮演重要的角色。《手冊》中就指出:「國家行動計畫必須讓公民社會居於核心的角色。計畫本身應擁抱來自社會所有部份、且最廣泛的參與者:人權非政府組織、所有類型的社區組織者、以及相關的個人。」此時政府可能會擔憂,來自公民社會常見的對於政府的批評與不信任,是否會讓「國家人權行動計畫」停步不前?事實上,正好相反,如果政府在推動行動計畫過程中越是壟斷決策、機制越不透明,勢必招致非政府組織更嚴厲的批判聲浪與抗爭行動。政府與公職人員必須意識到,《手冊》所建議的「國家人權行動計畫」,在考量和處理各類人權議題時,所採取的是一種必要的非對抗性的方式。相互指責其實往往會讓諸多人權工作更加地困難,避免淪為這樣的情況,就有可能可以保持所有相關的行動者都能參與在國家人權行動計畫的任務當中,並且讓各方有更具體的合作。也確實,透過將改善人權放進公共政策的脈絡當中,可以讓政府和社區能夠以擁護人權作為實際的目標,進而制定政策以確保這些目標可以被達成,讓政府和社會所有相關的部門都參與其中,並且分配充足的資源。
結語
「國家人權行動計畫」固然是個浩繁費時的人權工程,但我們強烈呼籲,政府不應以正在籌畫「國家人權行動計畫」為由,而拖延立即可改善的人權議題,尤其是10位國際人權專家在結論性意見中,已明確指出「強烈建議」應儘快改善的人權建議,包括:「35. 專家們強烈建議臺灣原住民族基本法的有效執行,並且修改與原住民族基本法牴觸的政策和行政措施。」「57. 專家認為台灣過去3年執行的15次死刑,都違反了公約的這個條款。最後專家認為,在任何屈打成招的刑案當中,像是蘇建和3人或是邱和順,都不應被判死刑。邱和順在牢裡度過23年之後,於2011年7月由司法院宣判死刑定讞。專家強烈建議在所有這樣被判死刑的案件當中,都應該減刑。」至於有關住屋權的 「49. 專家建議,在未提供符合聯合國經濟社會文化委員會一般性意見第4號與第7號的替代住宅之前,應該停止強制驅離住民,保障居民不會無家可歸。」我們也認為應該立刻改善,不得拖延。
雖然結論性意見總共有81點之多,我們也高度肯定專家們的用心診斷台灣人權情況,但我們仍必須指出,這份結論性意見並不是最完整的評估,許多重要議題沒有呈現在裡面。像是:核電安全的議題、公投法與參政權的議題、身心障礙者人權諸多面相的議題、大型資料庫所涉及的隱私權議題等等,都沒有在結論性意見中呈現。
如上所述,「國家人權行動計畫」要求政府必須廣納各界意見,但如果政府僅僅以「處理結論性意見」的心態來推動「國家人權行動計畫」,勢必重蹈撰寫國家人權報告的覆轍。如果當前政府仍不理會我們苦心孤詣整理的符合聯合國要求的國家人權行動計畫政策說帖,仍一意孤行採取政府部門間分工的方式,將主導權交託給法務部和各部會,而公民社會又陷入「被諮詢」的被動和邊緣角色, 這在根本上和「國家人權行動計畫」的理想是相去甚遠的。

1. 這3份文件分別是:《經濟社會文化權利國際公約執行情況,簽約國根據公約第16條及第17條提交的初次報告》、《公民與政治權利國際公約執行情況,簽約國根據公約第40條提交的初次報告》、《作為簽約國報告組成部份的核心文件》,全文下載網址:http://www.humanrights.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=283638&ctNode=32921&mp=200。
2. 全文下載網址:http:[email protected]!G
3. 各影子報告,可至兩公約施行監督聯盟彙整的網頁下載:http://covenants-watch.blogspot.tw/2013/01/ccpr-escr-report-review.html
4. 委員名單請見以下連結:http://www.humanrights.moj.gov.tw/lp.asp?ctNode=33567&CtUnit=12394&BaseDSD=7&mp=200
5. 資料連結請見以下連結:http://www.humanrights.moj.gov.tw/lp.asp?ctNode=33572&CtUnit=12804&BaseDSD=7&mp=200
6. 英文全文請見以下連結:http://www.humanrights.moj.gov.tw/lp.asp?ctNode=33698&CtUnit=12903&BaseDSD=7&mp=200
7. 全文可至以下連結下載:ht tp: / /www.ohchr.org/Document s /Publications/training10en.pdf
8. 總統府2月24日的新聞稿:「針對結論性意見所列出的人權缺失及待改進事項,法務部亦將建立改善、監測及督考機制,以符合兩人權公約的規範。」
9. 新聞稿請見以下連結:http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=29335&rmid=514&sd=2013/02/24&ed=2013/03/08
10. 發言影像連結,請見:http://www.youtube.com/watch?v=tZZSf3aXpqM&feature=youtu.be
11. 請見以下連結:http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_698242.htm