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從陌生到學習—NGO的自我培訓與省思

邱伊翎

2013年2月25日到27日,台灣政府完成了第一次的人權報告國際審查程序。這是台灣政府的第一次,當然也被民間批評政府作業混亂、法務部擔任國際審查的秘書處並不中立、政府雖然各委員會皆派出40位代表接受審查,但代表層級只到副部長,現場官員的回應也表現出政府與國際人權體系脫節的荒腔走板表現。
儘管我們對於政府多有批評,不過反過來看,對台灣的民間社團而言,這次的審查也是第一次,而從一開始許多NGO其實都抱持著一種旁觀者的心態,到最後接近審查日期才突然有許多團體提交影子報告、提交發言申請,其實也反映出台灣的NGO一樣不了解國際人權體系的運作及其功用。
從陌生到學習
從一開始總統及立法院通過這兩個國際人權公約時,台權會及部分人權團體即認為這對於NGO來說是多了一項武器。但其實多數的台灣NGO仍會質疑,台灣並不是聯合國的成員,政府批准了公約又有甚麼用?
但事實上,即使是聯合國的會員國批准了國際人權公約,一個國家是否能落實人權公約的要求,最重要的還是要看各國政府在其國內的落實。因此,當台灣政府已經通過了《兩公約施行法》直接將兩公約「國內法化」時,是不是聯合國會員,就並不再能成為政府的推託之詞。
儘管我們也都知道政府不會主動積極地去落實人權,但是由民間所成立的「兩公約施行監督聯盟」就是要逼著政府假戲真作,讓天天宣稱是以人權立國的政府必須把頭洗下去。讓政府知道批准人權公約,不是出版人權報告就結束了。
我們也知道國際公約不是萬靈丹,它只是讓那些已經窮盡國內所有救濟管道的人權侵害事件,多了一個向國際發聲的管道。而人權公約的條文,也讓各國的人權學者及NGO之間有了共同的語言並互相串連。
從1971年台灣退出聯合國之後,整體社會就不大關注國際社會的脈動,對於國際人權體系是如何運作也非常陌生,NGO都像是自動繳械一樣,放棄了這個戰場,而政府也樂得輕鬆。
有些學者說台灣的國內法跟《憲法》就已經很進步了,在國際審查時,我們的政府官員甚至回應國際審查委員說:「水權?那是第三世界國家的問題。」但當我們每天看到無數的抗爭及個案,我們就知道,台灣根本一點都不進步。當我看到許多所謂的「第三世界國家」早已成立了國家人權委員會、協助國際難民工作、廢除死刑,這些國家的NGO使用公約條文就像台灣人背九九乘法那樣流利時,我們只能說,在人權方面,台灣比「第三世界國家」還不如。
在這樣的基礎上,「兩公約施行監督聯盟」也向主辦這次國際審查的秘書處要求必須舉辦培訓,讓秘書處自己及政府部門、NGO都能夠熟悉整個審查的流程。法務部也邀請了「國際法律協會」(International Commission of Jurists, ICJ)駐聯合國代表Alex Conte博士來台舉辦3天的培訓,我們也去參加了NGO的場次。
與國家地位平行
ICJ的培訓主要讓NGO理解在一般聯合國審查國家報告的流程中,NGO其實扮演了非常重要的角色,從提出NGO自己的影子報告開始,NGO就一直跟國家處於平行的位置,共同影響著審查委員會關注哪些重要議題。直到審查委員提出議題清單就大抵確定審查會議中,審查委員與政府大概的對話方向。但即使在審查委員提出議題清單之後,NGO仍可以提出民間認為重要的議題給審查委員。而在審查過程中,NGO一樣可以進行遊說,讓審查委員更加理解問題的爭點在哪裡。一直到審查委員提出結論意見之後的後續追蹤,都有賴在地NGO自己的運用及持續督促。
在ICJ的培訓過程也簡單介紹了影子報告的撰寫模式,例如應將焦點讓在重點議題、避免重複,應分析政府如何違反條文及回應政府的報告,並提出審查委員可能會採行的具體建議。
經社文權利也不應忽視
除了政府提供的一天培訓之外,其實「兩公約施行監督聯盟」也與「國際特赦組織台灣分會」(Amnesty International, Taiwan)特別針對經濟社會文化權利的部分,邀請了前Dignity International的培訓者Jerald Joseph來作了2天的培訓工作坊。主要是因為長期以來人權團體往往都仍比較熟悉也比較關注在公民與政治權利(civil and political rights)的面向,但是從不管是國際或台灣國內的發展來看,經濟社會文化權利早已是人權工作者不可忽視的重要面向,但人權團體卻往往缺乏對於經社文權利的分析及批判工具。工作坊主要透過活動的方式帶大家討論公約條文內容及台灣的現況,並試著提出分析問題根源的方法。工作坊的進行方式不是單向演講,也讓第一次接觸公約條文的人可以比較容易進入討論。工作坊的討論,除了解聯合國的人權體系架構之外,也批判了聯合國機制本身的種種問題。當聯合國是以國家為單位來作為代表時,其實反而忽略了國家裡面的人民,才是聯合國人權機制真正要去保障的對象。
持續追蹤與倡議
當2月底的國際審查結束,政府部門做完大拜拜,以為事情就這樣結束了。多數公務機構仍不知道審查委員提出了甚麼結論意見,也不知道其效力。若NGO也覺得事情就這樣結束了,那真的一切就會結束。但若我們仍希望運用這些結論意見來作為倡議工具,並作為下次國家必須提出改善計畫的把柄,NGO就仍須持續用力發聲,要求台灣政府遵守結論意見及國際人權規範。
只要國際審查持續進行下去,公約條文、一般意見及聯合國人權委員會及歐洲人權法院等國際判例就有其參考價值,也都是未來台灣的NGO可以拿來利用的工具。