兩公約施行一年之觀察

高涌誠

兩公約施行一年之觀察
立法院於民國98年3月31日審議通過《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》（以下合稱「兩公約」）與《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》（以下稱「兩公約施行法」），馬英九總統於同年4月22日公布兩公約施行法，5月14日批准兩公約，並於同年12 月10日施行，至此兩公約已完全具有國內法之效力。
關於「兩公約施行法」第4條規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」之所謂「各級政府機關行使其職權」是否包括各級法院所作之裁判？國際人權法學者張文貞採肯定見解（註1），認為法院可以直接援引兩公約為裁判之依據，甚至可以拒絕適用違反兩公約之相關法律。另值得注意的是，該「兩公約施行法」第4條並無如第8 條有「…應於本法施行後2年內…改進」之緩衝期間規定，故我國各級法院自民國98年12月10日起即應於裁判時直接引用「兩公約」之規定保障人權。
經透過司法院之裁判書查詢系統以「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」作關鍵字搜尋自民國98年12月11日至99年11月30日期間內之各級法院判決，共搜得地方法院刑事裁判4則、高等法院刑事裁判6則、最高法院刑事裁判9則，地方法院民事裁判3則、高等法院民事裁判3則，至於最高法院民事裁判與各級行政法院之行政訴訟裁判，則均無搜尋結果。
而進一步就各判決內容觀察，可歸納分析如下幾點：1. 台灣各級法院一年所為之裁判達數十萬件，而兩公約與施行法自前年12月10日施行後，負有人權保障重責大任之法院，理論上應是大量的引用兩公約作為判決依據。然而搜尋資料顯示，一年間竟然僅有約25件裁判引用到兩公約之相關文字，足見台灣法官對於兩公約之內容並不熟悉，這與諸多人權學者對於台灣數十年間與國際人權思潮完全脫節的觀察相符，而司法院對此又無任何作為，實令人憂心忡忡。2. 上述約25件裁判中，由律師引用兩公約規定作為論述理由，但法院卻視而不見完全無任何回應的情形約有5件，其中民事裁判之情形尤其嚴重。此顯示律師界對於兩公約與施行法施行之重要性較有認知，法官尤其是民事庭法官對於兩公約相對陌生，而這與一年來關於兩公約之議題，民間熱而官方冷之現象亦相去不遠。3. 關於兩公約之法律定性與效力，不同法官有不同見解，呈現兩極化之現象。部分裁判認為「兩公約施行法」第8條既然有緩衝期之規定，「顯見上開公約規定，如與國內法不符，非當然可直接適用」；亦有認為兩公約內容「與憲法規定之內容相類同，均屬宣示性之條款」。此類裁判與上述學者見解相違。反之，亦有部分裁判引用兩公約之條款直接作為適用之法律，甚至認為應優先於國內法律而適用，或是直接取代刑事訴訟法相關規定，這與前述拒絕適用之判決見解完全相反。就此一重大爭議，法院應有儘速統一釐清之必要。4. 不過，縱為上述直接適用兩公約之裁判中，大部分法官也是將公約文字重述一遍，而並未論證其實質精神與內涵。依據「兩公約施行法」第3條之規定，適用兩公約不能僅依據條文規定，還必須參照「兩公約人權事務委員會之解釋」，然而相關判決顯然欠缺此一論述，足見其適用兩公約流於表面形式，對於人權保障之功能不僅毫無發揮，甚至有判決反而引用兩公約之規定限制人權（如台灣高雄地方法院99年度訴緝字第75號判決），實令人啼笑皆非。5. 綜論之，上述25件裁判中，以台灣高雄地方法院98年度簡上字第201號判決（註2）最令人激賞，然而一年數十萬件裁判中僅這一件判決對於人權具有確實保障之意義，實不能不令人感到遺憾。職司人權保障之法院，於兩公約及施行法施行一年來的成績，只能用慘不忍睹形容。然而，司法行政當局，對於這一問題仍然不予重視，令人對於台灣未來的人權保障感到悲觀。※編按：本文為兩公約施行監督聯盟於2010年世界人權日所發表〈一年又七個月來政府落實兩公約及其施行法之檢討報告〉之附件。