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國民審查法官制度 當前仍不宜實施

林超駿

為強化司法裁判品質並進而保障人民權益,由司法體系外部機制以對於法官工作進行監督,實屬必要之事。
而由外部機制對於各個法官工作之良窳進行評估,有諸多不同之方法,比如說由台北律師公會與民間司法改革基金會(下稱民間司改會)攜手合作進行多年之法官評鑑工作,便是其中之一種。
而另一種更具雄心壯志之辦法,便是擴大參與評鑑法官之成員範圍,由全體公民(即年滿二十歲具有投票權利之人民)參與相關法官素質、操守與敬業精神之評審工作,俾以決定特定法官是否適任審判之神聖職責,此也就是所謂的國民審查法官制度。
而有關如何採用國民審查制度對於法官是否適任與否進行判定,原為民間司改會於民國九十二年度工作計畫之要項,並經募款得到若干經費從事研究,惟經進一步深入探討後,發現是項制度於近期內仍不宜適用於我國。為使各界瞭解箇中緣由,茲說明如次。
一、從司法權之本質看
當下不宜採用所謂法官國民審查制度之首要理由,當是在於是項制度功能違反對於少數之保護。按法官之性質,特別是就掌有司法違憲審查權限之法官言,其功能係在於保護少數,也就是保護無法於正常民主制度下適當表示意見之一群人,或是雖有適當管道可表示意見,但其看法系忤逆於當道或是社會多數民眾者,於此情形下,如果採用國民審查制度,恐使法官保護少數功能大受影響。
舉例言,雖然廢除死刑制度係許多有識之士的共識,但仍為當下社會絕大多數民眾所反對。此時如某一法官具備過人之勇氣與膽識,於某一眾人皆曰可殺之案件中判決被告無期徒刑甚至是有期徒刑,此時如有人鼓動民眾以此起事由對該法官進行國民審查,這位敢違抗主流民意之法官,恐只有去職一途。而假設此種結果果真發生,無異是利用國民審查制度作為統一意識型態或思維之工具,如此絕非採用國民審查制度之原意。
抑有進者,倘使國民審查法官制度係被用以排除忤逆社會主流意見之法官,實質上無異是影響了司法獨立,一定程度上沮喪了法官依其個人確信為判決之可能,如事例一開之後,日後絕大多數法官將何敢憑良心做出與多數人民不同意見之判決?
二、 從一般民眾熟悉司法機關運作之程度看
另一不宜採用國民審查法官制度之重要理由,在於一般國民欠缺進行評鑑之先決條件,也就是進行各種不一而足事項之評鑑,當係以擁有被評鑑事項之專業知識為要件,而一般民眾未受專業法律訓練,欠缺足夠之專業之知識,如何能適切地判斷各個法官素質之優劣?或謂一般人民欠缺治國之學識與才能,然既可選舉總統、縣市長及各種不同之民意代表,為何不能對於法官進行評鑑?於此將政治人物與法官列舉恐有引喻失意之嫌。
政治某種程度上係依據常識判斷之事,比如說,即便一項經濟政策背後有精深複雜之經濟學理論,但只要無法改善多數人民生活、生計,是項失敗政策人民儘可以親身體驗,進而從選票中表達不滿。
然於司法程序中,一方面個案所影響之範圍一般情形只限於當事人,其他社會大眾如何能決定法官於該案中之表現?而另一方面,或許最重要的是,決定法官所謂認事用法是否妥適,非依賴專業知識不為功,一般民眾似難以有獨立判斷之可能。既難有作獨立判斷之可能,便不宜賦予一般人民評鑑法官工作優劣之權限。
三、從現行法官選任制度與法官地位 定性之觀點
再一個不宜採用國民審查法官制度之理由,主要在於當下法官之任命程序並未經民眾或代表民眾之議會表示意見,也就是從法官選任程序應與法官去職程序相對應之觀點,既然當下之法官並不是為政府之政治部門所任命,其去職方式亦不宜過於政治性。
質言之,當前法官係由考試出身者,從就職伊始,重在法官本身專業能力是否足夠,因此將任命權之發動操在於對於法官專業有能力判斷之官員,而非代表人民之議會或人民本身,此時如採取國民審查制度准許民眾以投票方式決定法官是否去職,無異是准許法律專業知識不足之一般民眾,來決定法官之學識經驗是否足以勝任,期能否運作,恐有疑問。
此外,以當下司法體系較為封閉之人事任命程序,一旦准由所謂國民審查制度,無異是衝破既有藩籬,如此與原有體系間能否相容,恐有疑問?抑且,果真引入是項制度,對於一個係因專業知識上乘而非因具有足夠政治判斷而擔任職業法官言,其壓力未免過於沈重,故是否宜施予一般法官如此巨大之壓力,應值得再為商榷!
四、比較法觀點:是項制度運作之宗旨
與實效觀點
接下一個不宜於現階段於台灣採用國民審查法官制度之理由,當應從比較法之觀點見之。按所謂法官國民審查制度係源自於東瀛日本,是項制度於該國係用以覆核最高法院大法官之表現,於每次眾議院議員選舉時,人民同時對於各個最高法院大法官之表現進行評比,如超過半數之選民表示不同意時,該最高法院大法官必須辭職下台,然是項制度實施迄今已逾五十年,仍無任何該國最高法院法官因此去職者。是故,吾人可以說,是項制度於日本可為徒具形式,並未產生真正制衡法官之功能。
因此,僅從日本之運作經驗便可粗略地得到以下兩項對於是項制度之看法。第一、日本制度之原始設計目的係為了該國最高法院大法官之查核,是項制度之運作並不及於一般法官。其次,從日本運作經驗之無任何法官曾經因此去職,亦可以知曉是項制度之侷限性。因此,如希冀藉由是項制度監督法官工作,或許是稍微高估了是項制度之功能。
五、從我國將來所欲採用之英、美選任 法官方式觀點
從稍微間接之比較法觀點,欲討論是否可採用國民審查法官制度,當係從英、美兩國之法官選任制度經驗中作一借鏡。
按當下部分主張應採用國民審查法官制度之理由,或許是在於我國將於近期對於法官選任制度有所調整,於法官法草案中將傳統由考試選任方式,改為由具有一定執業經驗之檢察官、律師或是具有一定教學經驗之法學教授中選任,此外並設立職務法庭等,強化對於法官身分之保障。
從制衡角度看,此種說法固有一定道理,也就是法官所受保障既然已如此周全,另一方面必須設計出淘汰不適任法官之機制。但是,從英、美兩國制度看,便知道所應考慮之事,並不是如此簡單。
先就英國制度看,英國制度無論是從任命時期抑或是就任後,皆未允許民眾介入法官是否適任之判斷。再就美國制度言,於聯邦法院系統,法官之選任與去職,民眾無置喙之虞地,至於州法院系統,雖然多數州法院早年皆是採選舉制度,但這有其獨特歷史背景,抑且今日絕大多數州已改採修正模式,以限縮人民影響司法官員任命之機會。
申言之,從美國經驗,如法官之選任完全係由選舉方式,法官勢必要與政黨掛勾不可,如此或多或少會影響司法獨立,因此絕大多數美國學者係反對由選舉任命法官者。是故,如引進國民審查法官制度,已發生於美國選舉法官制度之弊病,或許亦會發生於台灣,只是由於人民僅係進行審查工作,問題或許較為輕微。
六、從現行對於法官監督機制運作 之觀點
最後,擴大人民參與法官適任評鑑之所以於現階段尚無法被接受者,當係在於現行司法機構內部以及由民間團體所進行之監督機制,應可足以達到法官監督之要求。揆之所以主張宜引進國民審查法官制度主要理由之一,或許是在於當前監督法官適任機制有所不足。
吾人的確不庸否認當前整個司法環境仍有改善之空間,但部分司法整體運作體系有改進之必要,並不就此意味需如此劇烈地改變既有制度或增加現行制度所無者。某種程度上看,近四、五年來,整體司法環境有明顯之進步,司法行政當局亦數次揮淚斬馬謖淘汰不適任之法官,相較於過往,作風應屬有相當之不同。
至於就民間監督司法機制之運作言,法官評鑑制度行之有年,成效如何雖不敢說有振聾發聵之影響,但已使得多數法官更為注意開庭態度與裁判書類之品質,應是不爭之事實。是故,如欲更進一步強化對於法官之監督,或許應從思考如何改進現行體制之缺點做起。
以上六點僅係扼要地說明為何於當下不宜採用國民審查法官之機制,許多論點仍可日後再為申論。不過,根據上述之闡釋,應可幫助讀者初步理解為何本會於經過一年研究後,卻否定了先前決定之原因所在。至盼各界一本過去對於本會支持之立場,繼續給予鼓勵、指教。(作者為國立高雄大學法律學系助理教授)