革新難，革心更難—全國司法改革會議兩周年回顧

民間司法改革基金會

革新難，革心更難—全國司法改革會議兩周年回顧
民間司法改革基金會

全國司法改革會議至今已經兩年了，對於當年這場受寄望成為台灣司法改革新標竿的會議，這兩年來做到了什麼？改變了什麼？我們的司法在這兩年有沒有如全國司改會議所提出的時間表「按表操課」，朝著人民期待的方向走？這是民間司改會在兩年後檢視全國司改會議決議的初衷，期待透過持續的檢驗，確定未來司法改革的「方向感」，真正累積改革的成效。

整體來說，經過繁複的檢視過程後，兩年來的司改工程透露出幾項訊息：

一、「革新」難，「革心」更難
在所有的改革進度中，大致可以分為幾個層次：改革制度比立法容易、立法則比改革人事容易，而最難的，恐怕是司法人心態的改革。原因是，很多制度的改革只要司法院決心貫徹，可能一夕之間就可以改變（法官名牌、法庭配置、法院服務可為例證），但是立法卻需要不同部門間的共識協調，其中掌管檢察業務的法務部始終與司法院難得共識，當然也成為司改順利與否的關鍵；而立法院混亂的政治生態，就算好不容易送到立法院的草案也難逃擱置的命運。但是相形之下，全國司改會議分組中第三組相關決議的人事改革則又是各組改革事項中的高難度挑戰，無論是法官懲戒、法官評鑑，還是法官職等官等的改革，幾乎都呈現停滯狀態，面對憲法高門檻的保障，人民面對不適任的法官仍然只能忍氣吞聲，或祈禱法官「自律」來解決。總的來說，改變制度的難度遠不敵文化的改變，要動司法人的位置與腦袋遠比制度的調整來得艱難。不過，這或許正寓示了下一階段的司法改革在方向大致抵定的前提下，新的司法文化的建立、司法工作者心態的改革，才是決定司法改革成敗的關鍵。

二、立法院成為立法障礙
在全國司改會議結論中，由於多項決議都依賴修訂法律後依法行事，因此法律的修訂就成為司法改革的一項重大工程，其中又以法官法、民事訴訟法、刑事訴訟法、法院組織法為關鍵性的大法。不過即使是經過總統執公開宣示將司法改革列為重大政策目標，也還是難逃政治現實的刁難。在司法院提出以上法案的草案後，始終停擺在立法院無法順利完成立，而以目前立法院忙於選舉疏於立法，加上政黨監護信基礎薄弱，政黨協商機制無法有效發揮種種惡劣的條件來看，要完成這幾部重大法典的修訂還不知道要等待幾朝寒暑。

三、即使制度改變卻無法實現
其中訴訟制度的金字塔化和集中審理制堪稱為此類代表。為了要達到訴訟人事及制度金字塔化，司法院也計畫提出多項配套措施，但是這些制度卻未能發揮實效。以資深法官留任一審為例，目前法官仍要擔任二審法官兩年以上才能在回任一審時不受十一職等的限制，這項規定根本無法有效提昇二審法官「降」到一審的意願，反倒讓一些不願意去二審的法官不得不排隊去二審好再回到一審。法官人事審議會議也有相同的困境，雖然改為票選法官代表不少於二分之一，卻因為官方代表中並未排除廳處長，導致官方意見仍始終佔了壓倒性的多數，人審會因此難以發揮自治自律的功能。集中審理制則成為部分法官是案件情況部分採行的「機動」制度，在過去的審理習慣不改變、刑事案件檢察官不全程蒞庭的情況下，集中審理至根本很難全面落實。這些現象也正寫實的反映出候制度本身並不是改革關鍵，人為的操作往往才是決定制度落實程度的關鍵。

四、共識不足難以成事
雖然各界都會同意司法院已經頗認真的在執行全國司改會議決議，但是當年在會議中就缺乏共識的結論則無法不成為懸案，其中尤以第二組刑事訴訟改革相關決議最為明顯。刑事訴訟法中從嚴謹證據法則、檢察官舉證責任、刑事審判集中審理等關鍵性的政策改革，司法院與法務部至今都尚未取得共識，以致於連立法草案都無法完成，往往司法院研擬後送法務部就無聲息。另一方面在以法律扶助提供國選辯護人的決議上，則因為未能得到全國律師公會的支持，導致司法院僅「函請」全國律師公會聯合會辦理，全國律師公會聯合會則依法「存查」，讓一場平民服務制度竟淪為紙上文章，這之中律師界沒有共識，全國律師公會聯合會沒有實質推動當然要負最大的責任。

五、官方努力卻未改變民眾感受
檢視過全部的結論後回到社會面觀察，必須承認的是，雖然司法院在主導這波司法改革中很用心力，但是社會對司法的感受與信心卻似乎沒有多大變動。加上不時有法官發生紀律問題、重大爭議性個案的出現，更讓民眾強化了不信賴司法的指證，面對官方司改與民間期待的落差，未來司法要如何因應與面對，相信會是更大的考驗。

六、決議時間表已經出現落差，勢必須要重新擬具
在檢視過程中，由於大量決議時效已經超過司法院自己訂出的官方改革時間表，因此出現「逾期」的評價，更有些因為反正已經逾期，竟再也沒有檢視的時間指標，逕以監督小組「同意延期」為由，無限期延長執行時限。關於此點，我們強烈建議司法院重新擬定符合實際需求的時間表。司法改革多端，有些改革自然不是一蹴可幾的，但是確定持續朝向同一個改革方向前進，卻是政策推動的基石。因此即使面對大量已經逾期的改革決議，司法院應該勇於承認執行的困難與落後，重新擬定可行的執行方案，腳踏實地的堅定邁向改革之路。