司法改革雜誌資料庫
民間司法改革基金會
民間司法改革基金會
數位典藏檢索系統

強制退學一定要有法律依據嗎?

周志宏

強制退學一定要有法律依據嗎?

周志宏(淡江大學公共行政學系副教授)

最近由於台北高等行政法院在兩個判決中認為大學依其學則或懲處規定將學期成績有二分之一以上學分不及格及違反校規之學生予以退學之處分,因欠缺法律授權之依據,違反法律保留原則,而予以撤銷,引發社會各界之關注與討論。這兩個案例除了造成對大學教育之衝擊外,更點出了長久以來為教育界及法學界所忽視的學生在學法律關係中諸多問題的冰山一角,確實值得我們深思。
台北高等行政法院對兩個案例之判決主要皆係依循司法院大法官釋字第三八二號解釋之意旨,認為:「各級學校依有關學籍規則或懲處規定,對學生所為退學或類此之處分行為,足以改變其學生身分並損及其受教育之機會,自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響,此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。」惟上述判決則更進而認為此種退學之行政處分應有法律授權之依據。值得注意的是,在上述兩個案例中,其中一個是私立大學的退學處分;另一個則是國立大學的退學處分。這會涉及到兩個關鍵性的法律問題:1.退學處分是否屬於大學自治之範圍?有無法律保留原則之適用?2.公立大學與私立大學之退學性質上有無差異?以下將就這兩個法律問題,提出幾點想法,以供各界參考。
首先,學生之強制退學處分涉及大學內部直接與研究、教學與學習相關之重要事項,自應屬於大學自治之範圍似無庸置疑。惟大學係在法律規定之範圍內享有自治權(大學法第1條),並應受國家依法律之監督(憲法第162條),國家自得制定法律(例如大學法等)予以適當規範及監督。但此類法律之規定亦不得侵害大學自治制度之核心領域,以免侵犯大學及其內部構成員之學術自由(包括學生的學習自由)。因此,基於保障大學之自治權及其內部構成員之教學自由、研究自由與學習自由,國家依大學法所建構的大學自治制度以及對大學所為之監督,自應符合憲法保障學術自由與大學自治之精神以及法律保留之原則。因此,大學法中自應將屬於大學自治範圍之事項(例如強制退學等懲戒權力)有所規定,但法律所為規定不應過度干預大學內部基於學術、教育目的之自主判斷,以免侵害大學自治權,因此不得為明確具體之細節規定。同時,大學自治之制度既然是為保障學術自由而存在,自不得反過來以大學自治為由而任意侵害其內部構成員之學術自由與基本權利,故大學對學生之強制退學等懲戒權力如認為係公權力之行使,自應有法律授權之依據,以符合法律保留原則之要求,但基於大學自治之保障,此一授權之規定未必須具體明確,縱係概括性、原則性之授權,而從整體大學法之內容可以看出係將強制退學之要件及程序授權由大學自主決定,亦屬憲法上保障大學自治之當然結果,應不違反法律保留之原則。
其次,就公、私立大學學生在學法律關係而言,過去公立大學係受特別權力關係所支配,私立大學則多認為係私法上的契約關係。然而,自司法院大法官釋字第三八二號解釋以來,雖已大幅修正特別權力關係理論而賦予學生司法救濟之機會,但卻將私立學校亦視為受委託行使公權力之教育機構,使得私立學校之在學法律關係公法關係化,因此對學生之強制退學或其他類此之處分被認為是公權力之行使,屬於行政處分,不服此類處分可以提起訴願、行政訴訟,同時,此類處分既有損害學生學習自由或受教育權利之虞,自應有法律保留原則之適用,若以此為依據,前述高等行政法院之判決自不令人意外。然而,公、私立大學之在學法律關係固不應因學校性質不同而有所差異,然而全面的公法關係化是否將使得大學作為教育機構之教育或學術目的的達成有所助益,則值得檢討。尤其私立大學基於私人興學自由,為達成其教育目標與理念、形成獨特的校風,自應享有一定之選擇學生的自由,並得對學生之學術、教育與學習表現課予一定之要求與採取確保該要求之處置,以便在高度競爭的環境中追求卓越,而相對的學生則在多元化的高等教育市場中,亦得依其自身之能力與條件,選擇其所認同之大學入學,並應承擔此項選擇所伴隨的義務與責任。因此,若以在學契約關係來理解,將私立大學對學生的學術上與紀律上要求視為在學契約條款的一部分,將強制退學視為終止契約,有爭議時循民事訴訟程序提起救濟,如此則不但強制退學之約定視為契約條款之一部分,自無須有法律授權之依據,即便是涉及退學或類似之處分以外的爭議亦非不得提起爭訟,其救濟範圍反而更廣,不限於退學或類似之處分。此種在學契約關係,理論上亦不排除得適用於公立大學之學生在學法律關係,惟在現行制度下如不欲逕行認定為私法上的契約關係,亦不妨定位為公法上的契約關係。尤其未來公立大學所面臨的高度競爭與追求卓越的壓力並不遜於私立大學,如何在保障學生權利的前提下,又能使大學具有學術與教學上的高度自主性,符合大學自治的精神,在學契約關係或可提供一定的啟示。
依本文看法,若依大法官解釋之精神,強制退學處分為公權力之行使,自應有法律授權之依據,但此種授權在憲法保障大學自治的前提下,未必須嚴格遵照授權明確性原則之要求,概括性、原則性之授權,亦應認為已符合法律保留原則之要求。現行大學法之規定雖無直接關於強制退學之明文授權規定,但整體觀察卻不能說毫無概括性、默示性之授權(大學法第8、14、17條)依據,只不過因事涉大學自治之範圍及學生權利事項,如有明文之原則性、概括性授權規定將更為妥當。不過,與其討論有無法律授權之依據、授權是否明確之問題,不如從學生在學法律關係作重新思考,檢討學生之入學與退學等在學法律關係內之學校之行為,是否必然為一種公權力的行使,進而改以當事人地位較為對等、較具有法律關係內容形成自由以及尊重當事人自主選擇與自我承擔義務與責任的在學契約關係來理解強制退學之意義,或許更能符合未來高等教育發展的趨勢與需求。