如何肅貪、止賄，建立清廉政府？
民間司改會
主題：如何肅貪、止賄，建立清廉政府？
主持人：陳傳岳董事長
對談人：黃瑞華法官、李念祖律師、羅秉成律師、吳文忠檢察官
對談內容：
陳傳岳律師（以下簡稱陳）：首先感謝各位對談人參加這次的高峰對談會，這是由民間司改會與檢察官改革協會主辦，一系列「新政權如何打擊黑金？」座談會的第五場，題目是「如何肅貪、止賄，建立清廉政府？」，
我們都瞭解黑金的問題在台灣是滿嚴重的，貪污的問題也同樣的嚴重，過去幾十年以來，政府也一再地想打擊黑金、遏阻黑金、肅貪止賄，但是並沒有多大的改善。現在，新政府即將在五月二十號成立，在防止貪污、打擊黑金方面，陳水扁總統一再強調這是他施政的重點，因此基金會與檢改會特地主辦這次的對談會，邀請專家、實際參與工作的經驗者針對問題的重點來提出解決的方案，提供新團隊的司法部門做有效打擊黑金、肅貪的參考。
今天所邀請到對談人有：黃瑞華法官，是高等法院的法官，專辦刑事案件，以前曾經承辦幾件「大案子」，其中所展現出來的勇氣與判斷的能力令人欽佩！第二位是吳文忠檢察官，是高等法院台中分院檢察署主任檢察官，在肅貪方面頗有經驗，待會兒將具體說明如何防止黑金、打擊貪污；第三位是李念祖律師，是本會的董事，擔任中國時報關於憲法人權社論的主筆；最後一位是羅秉成律師，也是本會的執行委員兼發行人，對基金會的運作十分瞭解，對於肅貪止賄也有深入的研究與心得。首先請黃瑞華法官發表意見。
黃瑞華法官（以下簡稱黃）：關於這個題目，我想先提出的是，貪污案件是犯罪黑數相當高的案件，大家可以清楚的感覺到，一般的民眾與社會還是覺得貪污的案件或事實非常的嚴重，因此一定還有十分多的貪污案件隱藏在政府機關裡。所以從肅貪的角度出發，便是發現貪污在哪裡，先把案源找出來。從司法實務者的角度看，我們怎樣把找出的貪污案件做有效的處理，讓犯罪者能繩之於法，以發揮司法規範社會、防杜貪污的功能。
貪污案件的定罪率事實上是很低的，為什麼貪污的案件起訴率不高？起訴後的定罪率也很低呢？主要的關鍵是找不到充分的、足夠的有罪證據來證明被告犯罪，無法得到法律的制裁，整個嚇阻貪污的功能就無法發揮！第一線的檢警調怎樣蒐集證據呈案而判決有罪？在實務過去進行的流程中，我提出一個想法，也許可以讓案子的起訴品質與審判品質提高，自然有罪率也就會提高；審判的時間也會大幅縮短。
今天的現況是，貪污案件讓人感覺拖了很久，八年、十年甚至十幾年都無法定讞，拖到被告都死了。這種現象對貪污行為的遏阻是非常負面的影響。首先，檢、警、調這三個機關的偵訊筆錄一定要電腦化。筆錄電腦化則筆錄的內容明確，當事人對筆錄的內容不會有很大的爭議；其次在檢、警、調的卷宗完成之後，在卷皮上把卷宗裡的證據標明在前，然後送到檢方時，檢察官在製作起訴書時勢必改變過去的方式，除了事實欄中把構成要件事實寫完後，理由欄中就每個犯罪構成要件事實的證據逐一用條列的方式清楚地列下來。起訴書如果按照上述方式寫的話，將可以幫助移送的檢察官判斷所移送的事實是否有足夠的證據，如果不足時可以往哪方向補強？這樣可以在案子最接近犯罪事實的時點，也就是檢察官起訴時，不虞犯罪證據被滅失，以嚴謹的程序及時找到關鍵的證據，避免在將來審判時讓之前的工作與努力白費，有效地讓被告繩之於法。
另外，有一點很重要的是，除了鼓勵舉發案件之外，在目前的實務可能吃案或吃證據的情形一定要杜絕，用什麼方法讓檢、警、調吃案吃證據的機會降低或不存在，這才是讓貪污案件真正無所遁形的重要方法，因為目前我們對司法不獨立的印象還是非常的深刻，特別是檢察官的上級指示等等，如何建立杜絕檢、警吃案吃證據的制度非常的重要。謝謝！
陳：黃法官認為在辦理貪污的案子上，證據的認定是否與其他案件有所不同、有什麼困難？
黃：從以前的經驗，我個人認為貪污涉及重罪，動不動就是十幾二十年，因此最高法院在證據法則的適用上是比較嚴謹的。很多第一線的檢察官或第一審法官在操作這類的案子時，不習慣適用比較細膩或嚴謹的證據法則來處理，以致於無法很快地確定。還有一點，貪污案件的構成要件事實很多，法官經常要面對很多的證據，在消化證據資料上花費相當多的心力，也不一定看得清楚、整理的出來，因此如果一開始檢、警、調可以將證據透過電腦化的方式呈現，一覽無遺，將縮短法官閱卷與判斷的障礙，有更多時間化在判斷關節點之所在。
陳：吳檢察官對於如何偵查貪污以及偵查的技術上，是否有什麼想法？
吳文忠檢察官（以下簡稱吳）：從檢察官的角度而言，貪污案件是非常難辦的，主要的原因是，從實務上分析，真正的貪污案件中，十之八九都是圖利罪，因為它的犯罪構成要件十分概括，而我們第一線的辦案人員都有一句名言：「從有要辦到沒有很簡單，但從無到有卻非常難」，理由很簡單，越是高級、精緻的犯罪，證據就不容易找。
以前的辦案方法是靠檢舉，是很被動的，事實上檢舉所過濾出來的，被起訴的並不多，大多數是亂告，假如真的要辦貪瀆，一個改變的方向應該是「主動偵辦」。第一，很多鄉鎮市長選舉時都有買票，他買票以後要做什麼？他將來只有一招：那就是想辦法貪污。 所以他在公共工程或人事升遷上一定有變化，像是公共工程方面是哪些人在得標、和哪些人有關係？要求調查員把這些人平時就列為重點對象，他只要稍一疏失，就會被逮到。
從偵查的觀點來看，對於新政府團隊，我會建議檢察官辦案應該是一個「質化」的辦案。何謂「質化」的辦案？以肅貪案件而言，一年只辦二十、三十個案件，其他檢察官辦詐欺或煙毒案件，一個月要辦個兩百件，以這樣的方式，才能使像賄選、貪污案件的偵查精緻化，才會提高國人的尊重度。
第二個是貪污案件證明度的困難。有的律師有一種說法流傳，叫「資料沖淡法」，就是用很多的資料要法院去調查、分析，弄得法官頭昏眼花，到後來就不清楚事實是什麼了。但這樣的後遺症很大，因為行政疏失和圖利罪是截然不同的後果。我認為法院的專庭以及檢察官的專庭是滿需要的，如果可以讓有幹勁、操守好的檢察官擔任，比較會衝出案子；如果由有操守、有內涵的法官來審判的話，案件也比較會被支持。像黃法官辦伍澤元的案子，便是因為她想做，像黃瑞豐案案當初要起訴八十多位警察時，到二審去，很多法官聽到嚇得紛紛請假，黃法官高興地把它接下來，所以你想做跟不想做就差很多。
陳：接下來請李律師發表意見。
李念祖律師（以下簡稱李）：今天談這個主題是非常恰當的時機，大家都公認新部長腰桿很硬，對掃除黑金、貪污是不假詞色的人，因此都抱有很大的期望。在這樣的時點看如何肅貪，尤其是在政策上、制度上如何有效肅貪，
我覺得要從幾個大的角度看這個問題，才能看得更清楚。第一，我們從不同的層次談這個主題，首先是下游的問題，也就是法官在審判階段的肅貪。肅貪的對象本身是公務員，是行使公權力之人，如果肅貪的對象其階層越高的話，那麼他想運用政治力去影響司法的可能性就越高。剛才吳檢察官說，法官想辦與不想辦差別很大，這個道理是很清楚的。
有一個問題非常的好，肅貪時證據法則應不應該有不同的處理？肅貪的對象是公務員、是行使公權力的人，如果我們對照到實務來看，也許各位會察覺到，如果法官不想辦貪污，他可能會對肅貪案的被告用比較符合法律要求的證據法則來辦，因此被告無罪的可能性就會增加；而其它的被告，則用比較不嚴謹的心態與證據法則來辦案，所以一般的民眾會感覺到為什麼公務員當被告時判有罪比較難，嚴格的講，所有的刑事案件都應該用比較符合法律要求的證據法則來辦，但實際上大部分的案件它的證據都沒有到這樣的程度。可是如果碰到肅貪的案子，卻用到這個程度的話，就會引起對公信力的懷疑。所以，在法院部分，對於使用嚴謹的證據法則，對於一般被告與公務員採取同等的態度，可能是很重要的一件事，當然這必須靠每一位法官身體力行。
另一個應該思考的問題，肅貪到底在追究什麼責任？嚴格說我們的法律制度對同一個貪污行為，要追究兩層的責任：一是刑事責任，一是行政責任。很不幸的是，我們將同一種行為追究兩種責任，且用兩種程序在辦，一個是懲戒程序，一個是刑事程序。我認為對肅貪案件的程序，應該是把刑事程序與行政程序統合起來，用一個程序去追究責任，以證據的標準是到達刑事追究的程度，還是只到行政追究的程度來辦理比較可以有效率地追究貪污的行為。
第三點，今天所談的是肅貪，是專門針對行使公權力的公務員而為。這裡存在一個先天上的困難，特別是在偵查的階段，是「政府人員」辦「政府人員」。今天新的法務部長上台，大家覺得他會整飭吏治，抱有期待，可是法務部長已經坐定之後，就是政府了，他在肅貪的時候，是在打自己的人，所以貪污案件在犯罪的訴追上先天上就已存在這樣的問題：到底是要用內部的監督程序來解決問題呢？還是用外部監督來解決呢？因為如果用外部監督的手段，可能會產生自毀形象的問題。
前一場的討論中曾提到一個問題，有沒有必要設立特別檢察官？設立特別檢察官的觀念是，讓他從內部控制變成外部控制；換句話說，有追究犯罪責任的人可以不受決策者指揮，這樣才能獨立辦案。獨立檢察官的設置就牽涉到另一個問題，獨立檢察官應該是只辦公務員刑事責任的案件，沒有必要去辦一般殺人放火的案件，因為一般刑事案件本來就是檢察系統要做的事情。
我個人認為，在制度上不必再去設計獨立的廉政公署、特別檢察官，在選監察委員擇取有能力辦案的，讓有聲名的檢察官去作監察委員，讓這些監察委員追究刑事責任，這樣只要改法律即可，連憲法都不必修改。
陳：證據聽起來滿專業的，也滿枯燥的，不過在整個犯罪的起訴、判決，證據是占有重要而根本的地位。有一點請教黃法官的是，辦貪污的案件，在證據的處理上，與一般的案件，法官在處理經驗上有何不同，而李律師也提出關於證據一個很好的觀點，即證據水準的問題，這一點與陳定南部長（內定）所謂的「貪污證據推定」這樣的論調是否恰當，待會兒可以再討論。請羅律師表示意見。
羅秉成律師（以下簡稱羅）：貪污在我們來看已經是一個文化，一般的老百姓對公務員會有貪污的現象，大部分的心態和拜鬼神一樣，「寧可信其有，不可信其無」。原因除了相沿承襲的文化化石觀念以外，總認為花錢消災會有效，就是有效人家才「值得」去做；或者從生意人的角度來看，這也是他們計算的成本之一，把錢砸下去如果可以獲得一個無罪判決、一個有利的結果，何妨一試。
這些問題整個檢討起來，總是夾雜著相當多實務上甚至已經是司法改革的通病，我比較願意將之歸結到陳定南部長所提到幾個肅貪的方向，也就是上任的三把火。第一把火是要成立廉政公署，第二是把辦理肅貪的調查局換血，第三是有做過黑、收過紅包的公務員自白者，列入自白豁免的檔案。到底有沒有必要成立一個肅貪的專責機構？事實上現在不能說沒有，但是事權應該收攏在一個單位。現在是多頭馬車的情形，檢察系統在辦沒有效率，自然不會有很好的肅貪效果。既然制度失靈，就應該要改頭換面一下，但是如果換湯不換藥，招牌雖然拿掉，卻還是同一批人，會不會有效果，我是持保留態度。我的看法是，如果成立廉政公署快要成為一種具體可行的政策時，便要更細部化地瞭解應該怎麼做，誠如剛才李律師所提的究竟是體內監督抑或體外監督。個人認為這個廉政單位應該是放在監察院比較好，這和李律師的想法是不謀而合。肅貪的事權就整個統一在那裡，監察院主要是針對公務員，在於整飭官箴，作法上讓監察院享有某種程度的司法調查權，可以起訴。不過陳定南部長的構想似乎還未到這種層次，他的想法似乎是在他掌握之下成立廉政署。我有一個粗淺的看法，如果不放在監察院，還是放在原來的行政系統內做的話，應該是放在最高檢察署下為宜，就只辦貪污案，直接受最高檢察署的指揮監督，在組織上呈現扁平化－不像現行地方法院有地檢署、高等法院有高檢署、最高法院有最高檢察署；而且他要辦的是全國的貪污案，給予一個事務的管轄權，而非地域管轄。這有幾個好處，第一是事權集中，司法調查權的問題也解決了，因為它放在檢察系統中，乃至於發現、偵查、起訴以及上訴的追蹤，都是這一組人馬在掌握，這至少可以改變現在很不好的一種現象，地方法院檢察署的檢察官辦的要死，地方法院也判了，到了高等法院卻可能有變數，無法跟上，彷彿像斷線的風箏，這對案情的發展確實相當的不利。老百姓看貪污的案子，會看聚焦在一些指標性的個案，像是周人蔘案所衍生出來的司法貪瀆、伍澤元案子、林柏榕案子以及最近的黃隆豐案，這些案子中被認定有罪的都還在訴訟中，無罪的則已經確定，曾經被認定有罪的總是在高院與最高法院之間來來回回。我們不曉得這些案子將來在什麼人的手中會有一百八十度的轉變，對政府官箴的失望也就不言可喻。
除了組織上事權集中的問題外，在立法政策上有一值得提出檢討的，在收賄者一方，刑度應該做適度的調整，誠如黃法官所言，規範上的作為會影響審判者在證據上的拿捏，罪太重判不下去。是否因為罪太重而抓的少，抓的少之中還判的少，這個罪在立法政策上畢竟還只是財產犯，財產犯在刑度上判得這麼高，好嗎？再者，對一些貪污案件其過程不易被發現，怎麼樣鼓勵發現，例如：自白豁免條款等也應該適當的訂入，讓真正為惡者受到處罰，這才有效。至於陳部長打算要制訂一個「財產來源不明罪」，公務員如果無法適當交代財產來源，也變成一個犯罪行為，這值得商榷，我不持認同的看法，貪污罪不應該因為無法證明就被認定是受賄。若真的訂立「財產來源不明罪」，這會不會對公務員人權造成侵害？我們承認今天要整肅貪污，最多也只能防止行政上的沈淪，是無法提升的，這必須從長計議。
陳：再請吳檢察官針對他所擅長的抓賄表示意見。
吳：我一直認為抓賄選是種政治事件，如果以法律手段來做的話是做不好的。像大選之後，很多人到總統府示威，事實上這是非法集會，舉牌三次就可以辦這些人，可是為什麼不辦？因為這是政治事件。假如一個政治事件要用法律事件來辦的話，通常效果不好，現在已經改朝換代，這是一個好的契機，如果將政治事件與法律事件一起扭轉的話，將來國內不再賄選，很多的政治衝突會改變。曾經有位法官告訴我，在找資料時發現，英國在一百二十年前，沒有一個國會議員不靠買票選得上，現在已經不須如此。所以，如果我們現在做好了，將來國會議員、縣市長都不買票，制度就可以建立起來。
要如何查賄，我認為是第一線。首先，查賄有兩種方法，第一在政策執行面上，做好行政機關可以做到的，要怎麼做？像當初馬英九當部長時，他的查賄效果非常好，他是擺明著講，檢察長將來的升遷調動就是靠查賄，所以當時縣市議會選舉時，沒有被起訴的沒有幾個縣市，主要就是歸因於政策性宣導。其次，情治人員查獲賄選或提供線索，其獎勵比照一般的百姓。如果抓到賄選也照常發給，他一定會去做，發佈這種消息後，事實上想買票的人心理上就很緊張。還有，選前對於各種農會信用部、信用合作社以及地區性的銀行加強金融檢查，可以防止地方派系利用、操控地方區域的金融機構，不當挪用資金買票，錢挪不出去，就沒錢買票。這是政策執行面上的作法
第二是法律查察面，一個好的檢察官應該是主動過濾轄區內賄選可能性高的人。像在台中來講，你不用花很多精神來抓謝啟大，因為她連選舉招牌、旗幟都沒有，抓她賄選有何用？但假如他是一個地方派系的頭頭，他一定買票，如果不買票一定不會上。從前的查賄方法一看就知道是玩假的，而我的方法則是，不要去抓小樁腳，去清他的「錢倉」與「人倉」，因為他要買票就必須從銀行拿錢出來；而買票多半是派系結構而來，把這些「錢倉」與「人倉」盯死。錢倉怎麼盯？找出賄選的錢從哪裡來，把他的戶頭鎖死，盯死領錢的過程，另外他買票的樁腳是誰調查清楚（分局、調查站、保防組、憲兵調查官的情報工作都做得非常好），就開始盯。這樣做下去，買票一定不會有。一個戰略性的想法即是主動，不是被動地等檢舉，在轄區內哪些人可能會買票，很早就開始鎖定，平時就蒐集他的財產、人脈等情報，等到要辦的時候，自然就瓜熟蒂落。
陳：各位對談人是否對剛才所提出的寶貴意見，有什麼可以互相討論？透過這樣的交談，我們可以提出什麼具體的內容給新政府、法務部，是否有什麼肅貪的好方法？
黃：我非常同意李律師所提到的，在審判階段司法獨立性還有些疑問，除了政治力的污染，金錢污染的問題還是存在於某些審級，碰上政治力很大的時候就自己自動縮小，開庭時非常客氣、謙卑，這種問題必須要趕快建立法官與檢察官的淘汰制度。
起訴的檢察官除了一審能夠直接蒞庭外，到了二審每個貪污案件也都應由起訴的檢察官跟到底，二審要不要上訴？上訴內容如何？目前二審就是由二審檢察官處理，二審的檢察官實在是非常地涼，涼到不知道要做什麼，而法官是忙到不知道要怎麼做，所以我們覺得檢察官的人力可能要做全面的評估，包括調查員的人力怎麼配合檢察官，讓貪污案件都由每個起訴的檢察官直接跟著它。
第二個是，很多社會矚目的重大案件還一直懸宕在那兒，如果要靠媒體來監督是不夠的，因為媒體要有新聞性，而新聞性只有宣判的那一天才有，所以司法雜誌應該就社會矚目的重大貪污案件列管追蹤，只要如期刊登案件進行的情形，不必有太多的批評，就程序而言就有很大的壓力，對案件審理的速度也有影響。謝謝！
李：坦白說，檢察系統在司法改革的聲浪中還有須要加強的部分，在刑事訴訟上，警察蒐證、對於證據的掌握是在上游的階段，上游的階段如果沒有做恰當的處理，到了審判的時候，就不容易真正的定罪。因此，法務部應特別針對瀆職、貪污案件中切實要求檢察官，尋找高標準的證據來起訴；換句話說，在上游就把高標準的證據找到的話，後面審判就比較不會有問題，如果在上游採取證據標準不夠高的時候，到了審判時反而容易讓被告有很多的理由主張無罪。
第二件事法務部可以要求的是，對於貪污案件檢察官一定要全程參與、蒞庭。過去在檢察系統上，蒞庭的檢察官常常不是實際辦案的檢察官，而是輪值蒞庭的檢察官，輪值檢察官可能到場應個卯（點名的意思）就走了，出庭論告都是些標準的話語，甚至連卷宗都不帶。如果真正要落實蒞庭制度，追訴肅貪的案件，可以做為優先的重點，蒞庭的就該是辦案的檢察官，讓辦案的檢察官從頭到尾，真正的面對法官，知道他必須要舉證到什麼程度，鍥而不捨才能讓法院定罪。
黃：剛才李律師所提選擇案件來全程蒞庭，其實高檢署已經就重大案件要求檢察官要全程蒞庭，可是實際上全程蒞庭都是假的，蒞庭的並不是原來的承辦檢察官。我們也知道檢察官目前人力的困難，因此目前法務部要去解決的問題應該是，事實審只要一個審級就可以，不必重複浪費。如果這個問題沒有解決，目前選擇案件全程蒞庭就沒有意義，因為蒞庭的不是辦案的檢察官，根本就無能為力。至於法院所謂的專業法庭也是騙人的，因為貪污案件很複雜、很難，大家都不願意辦，所以三個月輪流一次，每個人都辦，這樣根本沒有所謂專業可言，有專業法庭但沒有專業法官，所以專業案件還是弄得亂七八糟，法務部應該要讓專業法庭真正的落實，要設法突破公平辦案量的問題，不要以辦案數來決定公平辦案量。
吳：我覺得一個重點是在於「上下一體」。所謂「上下一體」是公司老闆與總經理的關係，因為檢察官的獨立性，所以要尊重檢察官，讓檢察官辦案時，由於他的獨立性而要求績效。當國家在掃除黑金與肅貪時，檢察官沒有不支持的道理，在此情形下，將檢察官當作是檢察長，提供給他人力、物力來支持他，形成上下一體、上下一致的檢察體系。因此，我認為新部長成敗的關鍵在此，即勞資和諧、上下一心，而不是帶著尚方寶劍的總司令與兵的戰鬥體系。
羅：回應一下剛才黃法官所提到的，重大案件追蹤監督的作法，事實上民間司改會在早期有一個小組在做，叫重大案件追蹤，對一些重大的案子鎖定，但後來卻做不下去，何故？我認為重大案件要追蹤的話，必須有一些相應的制度要配合，比如集中審理。目前的狀況是庭期一改再改，庭一分散開來，追蹤的效果就很差，本來資料的取得就有些困難，在沒有透明化之下，就算我們派人要去看庭、做紀錄，都有很大的困難，有時還要央求承辦的律師提供資料，因此我認為重大案件追蹤和集中審理之間有很大的關係。
如果組織及人力能集中，才會比較有效率地發揮肅貪的作用。
陳：四位與談人就檢調單位如何調查、偵查貪污賄選的案子，審判中法官如何審判、對證據如何加以處理，提出寶貴的改革意見，很多都是司法改革的層面，經過與談人的強調，希望主管當局也能重視肅貪、止賄的工作，能有具體的成效，將來為政府建立一個清新、清廉的形象。今天的對談到此結束，謝謝！