檢察官如何打擊黑金？

民間司改會

主題：檢察官如何打擊黑金
主持人：高瑞錚律師（民間司法改革基金會董事）
對談人：劉惟宗檢察官（台灣高等法院檢察署）
林永頌律師（民間司法改革基金會董事兼常務執行委員）
林鈺雄教授（政治大學法律系教授）
高瑞錚律師（以下簡稱高）：
掃除黑金是總統當選人陳水扁選前的重大承諾，希望新執政團隊能實現諾言。據目前報章雜誌的報導，新政府有意成立廉政署，用專責機構來肅貪。但檢察官是打擊犯罪的主力，是否適合跳過檢察官而由其他機構來打擊黑金呢？
林鈺雄教授（以下簡稱林教授）：
首先，目前的法務部長人選陳定南先生主張設立二、三千人的廉政署來打擊黑金，其問題重重，值得三思。第一、終結黑金不等於廉政肅貪。第二、廉政人員的品格與能力堪慮。第三、政風人員並無也不該有司法警察權限。第四、廉政署不能去除政治任命與情治單位的色彩。
其次，我認為長期而言，檢察官才應該是終結黑金的主力部隊，不僅較符合法治國標準，也比較有可能有成效。終結黑金，必須回歸正常法治。問題在於目前的檢察系統，雖然不乏驍勇善戰的反黑基層，但「有將無兵」，「備受干預卻苦無後援」，一方面受到長官的干預，另一方面又欠缺查緝的後勤人力。因此若要以檢察系統為終結黑金的主力部隊，必須事先改革檢察系統，對症下藥。從以往貪賄等黑金案件的追訴經驗來看，切斷政治干預是第一要務。
除此之外，我覺得，法務部及新任總統應該要思索的是：我們如何去建立一個真正能協調後勤支援的中心。建立檢察系統的後勤支援，才是對抗黑金戰役的決勝關鍵。
林永頌律師（以下簡稱林律師）：
目前有關打擊黑金的機關大概有警、調、檢、法院等幾個角色。警調本身很可能就是黑金的一部分，可能本身貪瀆，所以不敢辦下去，或者他本身就跟黑金勾結在一起。檢目前為什麼不能肅貪？機制當然是個問題沒有錯，但除了機制，像有將無兵及上級濫用檢察一體進行干預之外，整個檢察系統，資深的大多不好，不好是比較客氣的講法，可能爛的比較多，資淺的又不太有經驗。法院的問題是，對黑金案件，如果法官操守不好的話，可能會在二、三審放他一馬，或者一再纏訟多年。我們發現很多重大的案件長年纏訟，這就是黑金問題無法真正解決的原因。
林教授的觀點我大多贊成，但不只是檢察官放進去就可以。我認為應該要作到兩點：一是淘汰，一是挑選。我們要先把不好的政風人員、警調人員、檢察官、法官、律師，這些本身是執法人員，卻又不守法的，首先當成肅清的對象。但這個部分沒那麼簡單，你也要重視人權，要證據，要程序。要淘汰的話時間比較慢，所以還要挑選，要挑出好的檢察官及警調人員。找出真正好的人，成立一個特別機構。但這當中一定要有檢察官在裏面指導。相對於檢調，我想法院方面是不是也可以有相對的改革，就是說人權保障當然要顧到，但是二級二審就可以了，訴訟制度可以作相對的配合。
高：
剛剛兩位提到包括檢、調、政風體系等人員，基本上呈現鬆散的狀態，彼此間不能成為有力的結合，如何在組織、體系上作必要的調整，很值得我們思考。
劉惟宗檢察官（以下簡稱劉）：
有關廉政署的問題，突然蹦出來，我們都覺得有點驚訝。新政府今天突然有這個想法，固然是表現出急於打擊黑金的態度，但有幾個問題，我認為值得考慮。第一是由廉政署的官員負責偵查，與地檢署隔了一層。但將來負責提起公訴的是檢察官，檢察官如果無法親自參與，將來提起公訴時就無法那麼有力，無法達到迅速定案的目標。
第二點，廉政署所要打擊的對象，基本上是金權，權貴之輩。要跟權貴週旋，以過去的經驗，就算檢察官有強大的強制處分權，都只是堪堪交代過去而已。假如檢察官沒有站在第一線肅貪，由廉政署官員直接跟權貴週旋，可能在力量上沒辦法抗衡。他所偵辦的深度會比較有限。
第三點，我個人認為廉政署工具化的性質濃厚，只是肅貪的工具，因此使人懷疑它會不會因人而異。
第四點，目前廉政署的構想中，它的人員組織非常龐大，這是不符合經濟效益的。
我個人的看法，依我國的國情，比較適合設立特搜部。因為事實上，我們地檢署也即將設立公判部，也就是說檢察官將全程蒞庭，等於說刑事部、公判部都有了，再成立特搜部，它的功能還不限於肅貪，而是包括掃黑、經濟犯罪或極為重大的刑案，特搜部也都可以介入來參與。例如在北中南各成立一個特搜部，或者甚至成立一個機動的特搜部，例如由高分檢來成立，搭配警調及金檢工作人員來成立特搜部，似乎比較符合經濟效益。
高：
劉檢察官認為廉政署有人去政息的疑慮，比較主張成立特搜部。而假定成立廉政署，它跟地檢署間的關係如何釐清？
林律師：
檢察官沒有這麼多人力，所以在某些情形下檢察官沒辦法居於指導性的地位，結果有時候到了要起訴時會被警調「脅迫」。目前雖然條文上規定檢察官可以指揮警調，但警調的昇遷獎懲是獨立的，你又能怎樣？但是，我也不認為目前所有的檢察官都適合參與終結黑金的行動。沒經驗的檢察官在沒人指導之下，要把警調找來讓他指揮，這也是很令人擔心。所以，制度化雖然很重要，但也要精挑細選，要「特別」。
林教授：
我覺得打擊黑金最終極的機制，應該是檢察官的專業化，這條路要慢慢去走。這個一旦建立之後，將來每個地檢署都有一定的檢察官能從事打擊黑金這方面的工作。所以長期而言，應該讓一些能力特別好的，組成類似重案組，這就有點像劉檢察官所說的特搜部。
我們應該在高檢署以下設立一個特別的辦公室，這個辦公室由精挑細選的檢察官組成。它為何要設在高檢署？這是基於管轄的問題。其次，要精挑細選一些曾經辦過相關案件，其品德操守都可以在最嚴格的考驗下接受檢驗的檢察官來從事。人數不要多，從全國中挑選出十二個到二十個已經是極限了。由他們來擔任重大的、跨轄區的、涉及龐大資源的打擊黑金主力部隊。
可是我要先強調，這種可稱為特搜部或特別檢察官的制度，不能作為永久性的機制，長期而言有其危險性。我的建議是讓它有存續期限，大概是四年。為何是四年？因為地方檢察官的專業化，大概需要四年的時間才有辦法作出來，四年之後就是各地檢署的任務了。我們的目標就是希望以後這二十個檢察官下放到各地方去，然後慢慢把檢察官專業化的制度建立起來。特別檢察官制度，在美國也引起極大的爭議。問題是：由誰來監督特別檢察官？特別檢察官沒有民意基礎，另外也有可能在野的反對勢力利用特別檢察官而把選舉時贏不到的東西贏回來？對一些非常龐大的案子，像水門案，如果按一般分案方式，分給一個小小的地檢署檢察官，就算操守良好，萬一他不是很有經驗，那這個案子豈不是永遠辦不了？如果說各地的檢察署，尤其是台北台中高雄這三地的專業檢察官制度建立好的話，其實我認為特別檢察官不是有繼續存在的必要。
高：剛才林教授提到挑選優秀的檢察官成立專組來承辦掃黑金案件，目前在地檢署有沒有類似的作法？
劉：
廉政署的制度雖然很符合社會大眾要求肅貪掃黑的期望，但是我個人認為只要平實地做下去就好了。甚至如果沒線索的話，只要把過去的那些陳年舊案拿出來再辦，就有很多成績可以交出來了。我的意思是說希望這種作為不要以公務員為敵人，不要把他們看成要打壓、監督的對象。
林律師：
在廣義的司法來看，有一樣東西很重要：「經驗」，實務工作是一種經驗的累積。目前資淺的人站在第一線，一分發下來就遇到上百件，他會急著要結案。而且檢察長會問他：你手上還有幾個案子沒結？催你結案，但不問你品質怎樣。所以很多檢察官在良心上很痛苦。如果要追求品質，就要花較多時間，月底的積案會很多；但如果草率的話，良心上又過不去。甚至有檢察長會告訴他們，沒關係，你就把他起訴嘛，反正還有法院在把關。
犯罪有團隊，打擊犯罪也要有團隊。團隊當中資深的指導資淺的很重要。整個掃黑金過程中，主要困難是整個檢察部門處於被動的狀態，真正主動的角色反而沒有。而且對自己人不好辦，對有權勢的人會有上級干涉，辦不下去。現在陳部長有提出一個見解，如果你突然有很多錢，交代不出來源，就推定你有罪。有人說這是有罪推定，是值得商榷。當然這樣作究竟好不好可以再討論，但就一個實務工作者來看，這是有罪推定還是無罪推定，恐怕未必這麼清楚。我們不希望肅貪只是淪為數字遊戲。不要圖利也算，賄選案的小椿腳也算，黑道的小弟也算。所以我們對績效不要只看表面，若能真的抓到幾件大案，我們不要說這是殺雞儆猴，至少在社會上一些想作壞事的人心理也會受到影響。終結黑金必須要不畏權勢地辦大案，我想這個才是比較重要。
劉：
打擊黑金若想要真正拿到幕後的主使者，應該要採用「臥底」制度。這種制度在美國及德國，據我所知都有這種例子。目前的實務，檢察官的分案是以件數為準，不論大小案。這樣的觀念使檢察官視辦重大及貪瀆案件為畏途。甚至於在辦公室裏大家還會互相推來推去，拜託檢察長不要讓他辦貪瀆。我看過美國的制度，他們的檢察官是專業分工的，有些專辦肅貪、詐欺或毒品，而看起來他們的業務互不重疊。
其次，這種作法可以防止有疑問的檢察官被分配去辦貪瀆或重大案件。我個人認為如何挑選好的、績優的檢察官，似乎可以透過檢察官會議來推舉。
另外，我們主張要廢除檢察長指定分案的制度。過去，檢察長指定分案是一種作弊的捷徑。檢察長把重大案件或舞弊案件指定給自己的心腹，暗中了結掉。所以，我個人非常反對這種以個人來左右案件走向的制度。
高：
既然檢察官是打擊犯罪的龍頭，目前檢察官承辦大案件的能力是如何？
劉：
目前檢察官的辦案能力完全是因人而異。不過目前設立了檢察事務官，我個人的看法是，我們現在只有從挑選檢察事務官的過程中來補強這個欠缺。除此之外，要如何培養檢察官的辦案能力，可能要看各檢察官的造化及他個人的用心程度。
高：
檢察官的養成，在大學階段是否能提供一些協助，有助於將來檢察官辦案素養的提昇？
林教授：
長期來看，應該把司訓所教育跟大學教育聯合起來來看。大學生可以不必教他教得那麼具體，只要讓他有正義感一點，至於真的怎樣操作，司訓所當然是最關鍵的地方。
但如果回到打擊黑金的問題，我覺得說我們真的是在走兩難。長期而言，指定分案權要拿掉，但應該用別的東西來取代。取代的東西，用檢察官會議是一個方法，正常的隨機分案也是一個方法。可是我覺得要結合這兩個東西：隨機跟專業。一個重大案件不可能用隨機分案的方法，因為你如果沒有辦個幾年的經驗，如何可能去辦這種案子？所以我覺得，反黑組或地檢署的特搜部，長期而言一定要檢察官的專業化。短期的過渡階段，如何培養這些人？當然高檢署的特搜部絕不是全交給高檢署的檢察官來作，若那樣就不用組了。我們挑選的過程，應該是看經驗，而不是由正在養老的檢察官來作。我比較期待的是，他們甚至能簽下切結書，四年之後調回原來的地檢署去。
高：
檢察官的職權是多元的，但目前檢察官似乎比較著重犯罪偵查，比較而忽略法庭上的活動檢察官蒞庭。
林教授：
檢察官本來的兩大職權領域，一是犯罪偵查的原野，另一是法庭的地板。犯罪偵查的原野，是要回應檢察官制度的一個重要功能--控制警察的偵查活動。因為警察的活動如果太臌脹的話，會有警察國家的疑慮，所以必須要有一個受過法律訓練的司法官來控制。另外就是控制法官的活動。因為法官也可能濫權，可能裁判不正確，所以檢察官必須透過起訴、法庭活動、上訴等等程序，來監督檢察官的裁判。我覺得，要說何者較重要，我認為無法區分，這就好像問人你的左右手哪一隻較重要一樣。但如果說要問現況的話，現況可能不只是一般所批評的不蒞庭而已，不只是左手萎縮，我看右手也萎縮了。為什麼？因為大案調查局在辦，小案警察局在辦，檢察官變成猶如公文交換中心，然後再把它交到法院去。
我認為要解決這個問題，檢察官未來人數的擴充並不需要那麼大，但是檢察官下面人力與物力的配置要很大，相對上要大很多，這樣才有辦法讓他的左右手開始運作。法務部每年至少在幾個地檢署，把這種檢察官蒞庭的宣示性行動作出來。我覺得最具指標性意義的就是台北地檢署，這樣才有辦法讓民眾了解檢察官活動的內容。
高：
剛剛提到檢察官在司訓所中只學到如何結案，林律師也提到有些檢察官不是很積極地在打擊犯罪。有一部分是制度面的問題，有一部分是文化面的問題，像林教授所講左右手萎縮的現象是很嚴重的問題，這種現象如何改善？
林律師：
如果我們要強而有力地打擊黑金，涉及到分案的問題。要分組、要專業，中間必須決定誰在哪一組，還有檢察長及檢察總長如何產生的問題，特搜部如何產生的問題。這些問題講到最後都有一個兩難，從打擊犯罪、檢察一體的角度來看，應該有這樣的權限才對，但我們從以前的經驗來看，情形剛好相反，檢察一體的目的變成是不要偵辦案件。所以這裏的兩難，讓我們想到一個問題，如果要突破現在的狀況，懲戒、評鑑和淘汰變得很重要。檢察長不好比法官不好更嚴重，法官不好只是一個審級的問題，檢察長不好是整個地檢署的問題。
另外，在檢察官蒞庭的部分，在國外，甚至警察有時也要蒞庭。蒞庭不只是虛應故事而已，而且可以讓檢察官知道在整個審判過程中，被告或辯方如何挑戰你的證據，如何說謊亂講，你才知道怎樣把證據弄好。
劉：
外界對檢察官的誤解蠻深的。除了對品行操守以外，對於工作態度及能力可能都有所誤解。當然過去有所謂為非作歹的同事，我絕不否認，絕對有這種人。但是依據我在訓練所教授科目也有六、七年的經驗，我個人的看法是，現在這些年輕的新進法律從業人員，他們也知道這個行業是火坑，他們一分發幾乎就生活在火宅之內，這種負荷量我個人相信平常人是難以負荷得了的。這些年輕人願意來作這樣的工作而且明知到外面評價不高，除了一腔熱血以及抱負奉獻之外，很難說一定要解釋為他圖謀不軌，一定要用公權力來惡搞、撈錢。
高：
今天聆聽三位對談人提供非常寶貴的意見，真是獲益良多。基本有幾點是共識：
第一、是在檢察署之下成立特搜部，以及加強打擊犯罪的後勤支援力量。
第二、是相關檢察官能專職辦案，成員最好有任期限制。改善黑金案件的分案辦法及標準，廢除檢察長的分案權。
第三、黑金案件要能追根究底，追查到幕後的主謀，而不必只重視案件的多寡。
第四、有關檢察官的工作負荷及不適任檢察官的淘汰，應該要及早建立制度，妥善解決。
非常感謝三位對談人的出席，以及各位媒體及旁聽朋友的參與，謝謝各位！