黑金命脈剖析（一）：金融與證券

民間司改會

主題：黑金命脈剖析（一）金融與證券
主持人：劉立恩律師（民間司法改革基金會常務執行委員）
與談人：覃正祥檢察官（現任台灣高等法院檢察官）
賴士葆委員
簡錫土皆委員

劉立恩律師（以下簡稱劉）：首先想請教三位專家，以新政府首度執政的狀況，如果就金融與證券市場的掃除黑金而言，您心目中的首要任務為何？民進黨執政後對於掃除黑金的重要競選承諾要如何履行才能符合民眾期望？

覃正祥檢察官（以下簡稱覃）：
「黑金」其實並非法律上定義，僅為一般的通稱，它並不指某特定人，亦不指某特定團體，它指的是一些被人民所詬病的不法行為，該不法行為於證券市場及銀行體系中表現出的即是「特權」。
以司法實務接觸的觀點而論，所謂的黑金即是指一般執法單位或金融證券市場管理人員對有權勢的施壓者抵抗力不足。解決之道首先應建立資訊公開制度，使大眾都能合法取得政府機關處理決策的相關資訊，即使因政策考量無法事先公開也應於事後將相關卷證公開，以便於有興趣了解的民眾有機會取得資料。如此將可使公務員知其決策內容肉後將受公評而知所審慎警惕。如果有如此嚴謹的制度，相信黑金問題應可減少很多。
另關於金融管理機關一元化的建立是否有其必要，依美國現行政策趨勢，擬將金融、證券、期貨、銀行、保險等所有業務統合，成立一超然管理機關，惟現今美國制度仍是將證券期貨獨立為部會級主管機關，此與我國現行制度不同。我國證券期貨業務現仍由財政部證券暨期貨管理委員會（簡稱證期會）主管，該委員會是財政部所屬一級機關，應由提昇證期會位階方式著手改進。日前曾有立法委員提議乾脆將證券期貨直接由財政部管理，這種想法並不妥當，因為財政部擁有龐大數量的公有證券股票，且是市場上發行公債國庫券，為國庫募集資金的主要機關，地位上應屬證券市場的使用者，如賦予其管理者地位，將造成角色上混淆。建議宜將金融管理機關獨立一元化，否則可考量將證券期貨自財政部脫離，另成立一管理機關。
另證券交易法是否應規定證券主管機關有調查權，以美國為例，其證券主管機關有此權力，惟其仍需向檢察官申請搜索票。如基於調查程序考量，賦予證券主管機關調查權是較有利的方式。

賴士葆委員（以下簡稱賴）：
「黑金」指的就是金權政治，即用金錢買到權力，再利用權力賺更多的錢，再利用賺來的錢買到更多的權力，藉由如此模式循環。坦白說，現今金權政治現象的造成，國民黨黨營事業應負很大責任！
黑金介入金融市場的方式有兩種，首先是內線交易。根據歷年IMD評價，我國內線交易嚴重程度在世界47個國家中均在倒數三名內。
第二種方式是不當政商關係。具體反映出來的例子就是民意代表利用人頭去超貸。曾有某行庫高級主管告訴我：銀行每年編列大筆預算購買房舍，造成其很大困擾，因為有很多立委要求以預算向其購買不動產，且要求以高於市價標準購買，這就是民代利用特權的實例。打開銀行逾放名單中看不到任何立委列名其上，那是因為民代巧妙運用人頭進行超貸，事實上每位銀行承辦人甚至放款決策人，都明知該人頭幕後代表的是誰，卻無法抗拒其壓力而同意放款！
要如何處理上述黑金情形，我個人認為可由二方面著手：第一、杜絕內線交易，加強取締。過去三年證期會送交法院審理的違反內線交易案件共有34件，起訴了三件，真正判刑的只有一件，令人失望！第二、先追究公營行庫承辦主管不當放款的行政與法律責任，及撤換不適任的董監事。其次，建議修改民法之連帶保證人制度，避免無知百姓遭不當民代利用為人頭擔任連帶保證人。本人讚同證期會獨立的看法，但證期會的權力應是行政檢察權而非司法檢察權，資訊公開的確是打擊內線交易的最佳方式，唯有建立資訊公開的制度才能使證券市場真正達到公平，如採購法，也可達到相當的效果。

簡錫土皆立委（以下簡稱簡）：
我個人認為掃除黑金不能太急躁，以免治標不治本而流於政治秀。黑金之所以盛行，根源於長期執政的國民黨因係外來政黨，為求地方選舉勝選，便與黑金的地方派系掛勾，以賄選來取得勝選；地方派系進入地方議會後又透過選舉進入中央取得更大的特權，進一步與黨營事業勾結，介入金融證券市場，造成黑金勢力壯大。第二點，就現狀而言，黨營事業應終止對金融證券市場的操縱，即不得再行營利，這點需透過快速立法來達成。
目前立法院對基層金融問題首要進行的是訂立銀行合併法，鼓勵銀行自由合併，並讓農漁會體質不佳者應讓其破產，自由淘汰，不應用強制合併的方式，以免體質佳的銀行受到影響。另關於金融證券管理機關獨立與調查方面，我個人認為不但應獨立，且應能統合管理所有證券金融保險銀行等所有事務，至於司法改革方面，需建立針對金融業務的專業法庭，強化證據收集與保全能力，對內線交易案件速審速結，以維持股市正義。

劉：對於過去惡性放款之公營行庫及國民黨營事業從股市裡不法獲利之行為，新政府上台後應否調查、追究責任？如何進行？

賴：
新政府上台初期要作到上述要求，其實是有困難的。但如果立法院能成立多數聯盟，立法賦予證期會行政調查權，使其有權力快速進行調查，將可使上述情況改善許多。
關於黑金問題，如果由實質面而言，是金融法紀不彰與基層金融的問題。這些問題舊政府明知卻不敢放手去做，主要是為面對公平正義與社會安定的兩難局面，新政府如何能在不影響社會安定前提下，徹底執行掃除黑金的競選支票，以符合公平正義，在在考驗著新政府的智慧！

簡：
新政府執政首要目標應是避免問題再惡化，因為其所面對的是一個由在野黨主導而且充滿黑金的國會。基於政策推動與立法考量，應先由制度面著手建立完善正確的制度，使黑金無法繼續介入政治並從中牟利，阻斷其進入國會的動機與財源，使其自然消滅，切勿一上台就進行大掃蕩否則將導致施政上困難。

劉：現今有一嚴重問題就是，當金檢小組或證期會相關人員發現某金融機關或公司有問題時，常因上級的壓力使其無法據實以報，甚至發生類似吃案的情形，新政府應如何避免這種情形發生？使問題在輕微時即解決，避免過早曝光，造成被調查人甚至社會大眾的傷害？

簡：
國民黨執政時期所有施政都是以黨領國、以黨領政，這是非常不尊重市場機制的行為，也是長久以來的現象，因此唯有資訊透明化才能真正掃除內線交易。至於金檢機關與證券管理機關勇於揭發弊端能使缺失早日解決，對投資大眾反而是正面的幫助，不需去擔心是否會有副作用。不過以現今狀況，金檢單位的位階非常低，面對有民意代表撐腰的金融機構，實在很難監督，老實說連財政部長遇到與民代有關案件時都要親自去報告，要如何期待金檢小組人員能正常運作？

劉：面對金融與證券市場的亂象，由於金融與證券市場的犯罪具無形性，要如何能在事件發生初期即防堵或處理？

覃：
新政府施政方向首要在於，不可因任何施政措施導致對社會造成傷害。日本政府當年為了壓抑泡沫經濟的繼續發生，施行了很多措施去糾正證券金融亂象與搓破泡沫經濟，結果造成十年經濟蕭條，日本經濟學家稱為「悲慘的十年」！這是很值得我們借鏡的。
一個正確的施政方式是要在維持經濟繁榮發展前提下解決問題，如果為了解決問題而造成經濟崩潰，那明顯是錯誤的施政。國外評等公司對台灣面對金融風暴的處理方式亦表示讚揚，並不表示對於任何金融或證券問題均以此方式處理，而是應逐一單一化處理，避免將單純問題複雜化或擴大化，否則如果原本只是單純的金融檢查，卻因消息走漏造成擠兌風暴，將造成很大傷害。
至於解決黑金的制度面，我覺得最重要的還是資訊公開，如果所有人都能公開查閱承辦人員處理方式，這些問題大概都能克服。

劉：對公營行庫主管應如何追究其放款不當之責？新政府上台後是否會會同法務部對這些失職者有所追究？對那些以不法手段侵吞的金錢又應如何取回？

簡：
防杜黑金決不能雷厲風行，否則將遭到很大阻力。新政府首要目的在建立制度，以預防弊端繼續發生，切記勿將合理的政治對抗變成權力鬥爭。至於現行行庫主管不適任者應撤換，由無包袱的新血接任，同時壯大工會以制衡資方，同時由員工對公司的決策進行內部監督，使員工分享公司利益。

覃：
其實司法機關辦過很多具體案件，司法機關要對瀆職的公務員進行法律追訴是較無問題的，問題是有很多案件真正決策者並未簽名於上，反而是無決定權者迫於主管壓力簽名並承擔後果，這對低階公務員很吃虧！
司法辦理金融案件原則上都需要經金融證券機關移送，審理所需卷證資料亦都以證券機關移送資料為依據，司法機關很難增加證據，如果證券機關移送資料並不完足，很可能導致案件無法起訴，這也是法院審理該種案件有時會發生無罪結果的原因。

劉：
謝謝今天三位專家所提供的建言，因時間關係本討論會已接近尾聲，首先由我為今天的發言作一總結再請各位補充：
本議題是目前社會大眾都很關心的事，也很期待新政府上任後能發揮魄力解決。資訊公開與否關係著投資人與存款人財產安全問題，新政府如何著手建立制度，使人民財產得到確保，也使從事基層金融檢查或證券監理單位的公務員，能無後顧之憂的將其所知所反映上級。金融問題尚未曝光造成社會問題前，或可先透過民意機關以質詢或秘密會議方式加以處理解決。金檢單位與證券管理機關也應盡力蒐集所有完整卷證資料，作為司法機關審理依據。另三位專家亦認為新政府應儘速建立機制，使基層公務員對上級主管所作決策有質疑的機會與可能。

簡：
對於民意機關可以質詢金檢單位檢查到有問題的金融機構，我個人認為以現今民意代表的素質不太可行，因為一將所有資料交給民意代表，即使是以秘密會議方式進行，相信卷證資料一定會曝光。日後有必要建立一套能使民意機關能盡監督之責，相關資料也不至於外洩致影響大眾的制度。但金融問題之解決重點仍在於行政機關，應在問題發生之初即設法處理，等到真的發生很大問題時再由民意機關介入處理，如果一開始即完全交民意機關處理，相信原本可輕易解決的小問題也可能成為大問題。

覃：
第一、反對黑金的目的是希望建立一個繁榮興盛且公平的社會，因此處理黑金問題時也應注意勿脫離這個目的，如果處理方式會對國家社會造成相當大的副作用時就必須調整處理方式。
第二、處理黑金問題的核心問題在於需建立一套嚴謹的資訊公開制度，增加透明度，使處理相關業務的公務員甚至民意代表，在社會大眾的監督與支持下，能很公平正直的處理其業務，資訊越透明，黑金越少，如此才能真正突顯出民主社會的特色。