如何建立抗拒黑金，並且有能力斬斷黑金的警調體系？

民間司改會

討論主題：如何建立抗拒黑金，並且有能力斬斷黑金的警調體系？
主持人：顧立雄律師（民間司法改革基金會董事兼常務執行委員）
與談人：陳瑞仁檢察官（檢察官改革協會副召集人、士林地檢署檢察官）
劉展華司長（法務部政風司司長）
高政昇科長（刑事警察局偵察科科長）
與談內容：
顧立雄律師（以下簡稱顧）：斬斷黑金是近年很熱門的話題，在新政府成立之後，如何比以前的國民黨政府更有能力來斬斷黑金，確實非常值得探討。
我們主要探討的三個問題，第一是，警調如何與黑金劃清界限？第二是，調查體系應如何有效配置？第三是，警方如何增強辦案能力打擊黑金？
高政昇科長（以下簡稱高）：到底黑金是什麼？這個問題可以分為兩個部分，第一是黑的問題，第二則是金權，包括了財團的問題。所以在黑金當中，如果只是單純與黑道有關的話，又可以分為三個部分，第一是MAFIA（犯罪組織），第二是流氓幫派（GANG），第三是和這些犯罪組織、幫派、流氓、角頭關係非常密切的經營事業體、商業體；至於金的部分，就是一些財團的問題，財團不正派經營，而透過政商管道或與黑道有所掛勾，方為「金」，例如不會有人說台積電是「金」，也不會有人說它是黑金，雖然台積電是大企業，但他是正派經營，所以沒有人會說他是「金」或「黑金」。
我認為如何和黑劃清界限是非常簡單的事情，第一是讓好人出頭，有制度性地讓真正努力工作的人得到正常的升遷，好人能夠出頭的話，就不必去鑽營，有一套制度可行，自然能與黑道劃清界限；第二是，警察的預算在地方，我們警察局的預算除要經過地方議會的同意之外，也還要經過縣長的同意，警察局長更要縣市長的同意。要斬斷黑金的過程中，這兩個預算、人事問題無法解決，要把黑道完全的肅清，或者讓黑道退出政治體系當中，恐怕不是短時間可以完成！
顧：人事和預算要如何才能與黑道劃清界限？
高：所謂的人事權並不是要全部都由中央派任，制度上應該設計像日本的國家公務員和地方公務員一樣，國家公務員由國家來用，地方公務員由地方來用。國家的公務員是由他們的警察廳提報國家公安委員會，再由國家公安委員會提名，送由地方的公安委員會同意任命，而地方公安委員會都是聘請學者專家社會公正人士擔任。
其次是預算的問題，其實現在警政的預算都是由中央補助，既然都是由中央補助，拿的是中央的錢，為什麼還要地方議會的同意、審查通過？警察雖然有預算，但卻無法獨立地控制，無法調整整個警力與勤務的部署。因為預算、人事問題，掌握在議會，又如何要求警察破除情面掃除黑金呢？
顧：警察是否應該分成中央的警察和地方的警察？是不是地方警察的人事與預算就由地方來決定，地方成立地方的公安委員會，中央成立中央的公安委員會？
高：日本的制度不是如此。地方公務員的人事雖掌握在地方，但還是由當地警察局提請地方公安委員會任命，縣市長對警察地方公務員必須遵重公安委員會之任命；屬於地方事務的警衛事項部分如何執行，地方還是有權置喙，不是地方完全對於警政的部分就無權，而是應該把它劃分。其實，我們的憲法也有劃分，包括直轄市的警政事項、縣的警衛事項是屬於地方的，其他有中央一致性質，才由中央來執行。
顧：有關政風體系這部分，內定的法務部長陳定南打算將政風司撤除，另外成立廉政公署，這引起調查員的反彈。如果政風人員撤出政府機關的話，外部如何去瞭解機關內部的貪瀆？在政風的體系，如何與金權的政治劃清、避免掛勾。
劉展華司長（以下簡稱劉）：我要強調的是，一定要設立一個專責的機關，像是廉政總署，這個機關要從預防、發掘線索、查處到查處完之後的再預防，整套的制度，比較像香港的廉政公署，香港的廉政公署是置於機關外部。
東方國家中，多半設有專責的肅貪機構，做得比較有成效的，要屬香港和新加坡，而他們都是放在外部的。究竟放在內部還是外部？我認為應該放在內部比較好，這樣可以瞭解整個狀況，在定位上要清楚，不過在外部也要設立查處的單位，裡應外合，才能把肅貪工作作得徹底。
顧：政風單位的定位不清楚確實是一個很大的問題，我也認為內部應該只負責公務員倫理的部分，如果政風涉及了犯罪，絕對要由外部一個具有司法警察身份的單位來查處。警調辦案最後的成果都要拿給檢察官，據以提起公訴，檢察官與警調之間在指揮、協調上，以及各單位裡與黑金掛勾的傳聞，如何進行？

陳瑞仁檢察官（以下簡稱陳）：我分為三個部分來談，首先是警方與調查局的問題，事實上警方在打擊黑金時，最大的困擾是來自地方派系的干預，反過來講，調查局所碰到的是從上而下的政治干預，前者是由下往上，後者是由上往下，這是他們最大不同之處。關於警方的問題，人事權的部分當然要繼續爭取。但在此之前，例如，從本人之辦案經驗可知，檢察官應可以幫忙警方擋住干預，例如在蒐集證據的階段，檢察官可以扮演「活動的搜索票」，盡量支援警方；到著手偵辦時，檢察官應該還可以扮演另一個角色－「防彈衣」，就是說替警方「擋子彈」。
其次，關於調查局本身最大的問題是，他們的干預是由上往下，就是因為他們還在辦政治偵防，我認為辦政治偵防會讓政治黑手伸進調查體系。國家安全局的工作由國家安全局去做，國家安全局的人手不夠的話，可以把一些調查局的人力及物力撥過去，政治偵防及犯罪調查一定要分開，嚴格來說，這已經牽涉到違憲與否的問題。
關於政風人員究竟是要擺在內部還是外部，我是比較贊成內部，從辦案經驗來講，政風人員對我們檢察官辦案有兩大好處，第一是個案的發掘，很多大的案子是政風人員提供的線，第二個是政風人員熟悉行政內部的作業程序，有助於辦案；不過壞就壞在，他們會和公務員同流合污，這是政風人員被人家詬病的地方，但是這可以設法改進。我們必須要認清一點的是，根據政風機構人員設置條例，政風人員並不具有司法警察的身份，現在有人主張將政風人員移出去，但如果他們沒有司法警察人員的身份，怎麼用？因此在移出去時必須考慮這一點。
至於成立廉政公署，首先必須想到立法的問題，立法要經過幾年？法立出來後，再用來打擊黑金，是不是有點來不及？香港的廉政公署為什麼會成功，有兩個因素，第一是它不採令狀主義，它可以不用法院的搜索票就去搜索，有相當大的權力；第二是它有所謂的「貪污推定」。一個公務員如果被抓到有很多錢，卻講不出錢的來源，就被推定犯罪，你要自己證明錢有合法來源，這樣做是違反無罪推定的原則，我國是否可以接受？因此，在廉政公署還未成立之前，我比較贊成在高檢署成立「特別檢察官辦公室」，由全國選拔十到二十位非常優秀、操守很好的檢察官組織起來，它不用配置任何的調查人員，有需要的時候才從調查局抽調人力。每一個檢察官就是一個特別檢察官，當然這是最高的理想，而在尚未達到目的之前，我們願意成立一個特別檢察官辦公室，但一定要訂落日條款，四年之後一定要解散，如果不解散一定會變成錦衣衛，這就不好。

顧：公務員犯罪和公務員倫理確實應該分開，內部的倫理要求可以由政風單位，犯罪的偵防還是應該由外部單位，而剛才陳檢察官提到的特別檢察官也是這樣的一種架構，問題只是成立廉政公署，還是特別檢察官？基本上，這兩者並不抵觸，廉政公署如果要成立，用臨時的單位編制是很容易的，因為現在很多的「黑單位」也都是這樣在做，要成立政風局或廉政公署，不過是換個名稱而已。不管他們有無司法警察的權限，按照現行的刑事訴訟，還是在檢察官的指揮之下才能偵辦犯罪，所以在高檢署成立一個特別檢察官辦公室來辦理肅貪的工作，或成立廉政公署並不抵觸。
劉：關於業務移撥的問題，出發點似乎是每項業務都要有個專責單位，其它的單位就不能做了，我認為這是很糟糕的。在實務上，一個單位專責一項業務而其它單位不能做的結果是，這個單位就會腐敗。嚴格來說，警察局的業務和調查局業務是完全重疊，警察一樣做情報蒐集，因為它也有保防室，只是不把它當重點。整體而言它應該是網狀的東西，不是單線而是交叉縱橫。此外，我也贊成政風應該設於機關內部。
高：關於績效評比，我們現在的績效評比是有一個預防與偵查犯罪的評核計畫，這個計畫是採用預防與偵查並重的，它有一個分類的標準，而且是一年評比一次。因此，問題不是在評比績效上，而是專案太多，專案多造成動不動三天一大掃、五天一小掃，如果天天都在做掃蕩的工作，恐怕不適當。然而，要不要績效評核呢？日本的警察完全沒有績效評比的制度，不過日本警察的效率是有目共睹的，何以如此？因為每一位警察有榮譽感。如果沒有績效來刺激的話，我們能不能像日本警察有這麼高的榮譽心，我實在沒有把握。因此，警察例行的淘汰制度是有必要建立的。
我們在觀念上必須要改變的是，犯罪的發生是不是警察的責任？現在有很多人都把它歸到警察的責任上，其實犯罪的發生是社會的責任，警察是不可能預防犯罪的，警察要怎麼預防犯罪？是要根據真實的治安狀況，立即作一個有效的警力調配，也就是說警力勤務調動的部署，哪一個地方犯罪多，就應該要緊急把警力調到那裡去處理，警察的預防犯罪功能首先便是如此。第二則是透過勤區的查察，掌握治安的狀況，鑑別人口的良莠，據實提供轄區內的情報，做好警民關係，這就是所謂的社區警政。第三個功能則是在犯罪發生時趕快偵破，也就是說偵破才是一個最好的預防。我的觀念是，今天要代表警察的工作能量，要看破獲的件數有沒有提高，這比起去看犯罪的不發生還來得重要。將來在業務的劃分上，可以針對屬於調查局專責領域的部分還是應該讓它繼續做下去，而警察的業務則是一般的社會治安事件，兩者間互相配合支援。
顧：現在對警察最大的質疑是，績效評比似乎會造成在養犯罪；擴大專案好像在製造犯罪；強調破案率又好像在製造冤案。警察在這方面一定要做有效的檢討。
陳：不管是警方的績效評比，或是政風人員的績效評比，過去會發生弊端，是因為有配額制，這一個分局是第幾級，這個月就必須有幾分，聽說現在已慢慢改進中。再者，如果把預防考慮進來，我想怕的是吃案，現在有所謂報案三聯單，至少應該可以發揮預防的效果。
至於如何增強警方的辦案能力，我提出兩點。第一是，警察的辦案手冊一定要編出來；第二是，現場的標準作業程序，一直到現在都還未建立。事實上，蘇建和案最大的教訓就是，現場標準作業程序沒有做，連屍體也沒有採集，這是蘇案最關鍵的地方。因此，現場的標準作業程序必須要落實。
劉：對於如何打擊黑金，專責單位的成立十分重要。一個重大案件的偵辦有時必須花一、兩年以上的時間，人力、物力都拖在這裡，其它案件都不要辦了；有時偵辦時間不夠就會比較草率，所以專責單位很重要。
另外，陳檢察官提到一個問題，調查局的干預是由上而下。要特別說明的是，在我實務的經驗裡，直接來自於局長的壓力下來以至於案子不能辦的，幾乎沒有；但是中間層次的，包括親戚朋友、長官的壓力確實是會有的。因此，必須要建立像是委員會的制度。很多人都把調查局執行的職務泛政治化，其實是一種扭曲，與事實是有出入的。
高：我們要怎樣掃除黑道，首先應該是不分黑道、白道，甚至於「灰道」，都要去掃，黑道如果沒有白道庇護是無法壯大的。第二，在掃蕩的過程中，俗語說：「兄弟靠兩樣，兄弟無槍不出名，兄弟無錢不成材」因此，怎樣去斷絕他的「財源」才是最重要的，把他財源斷絕就沒錢，沒錢就會回到原地－讓「上帝歸上帝，撒旦歸撒旦」，黑道去走黑道的路，不要再牽涉政治。如果能斬斷他的金脈之後，彼此共生關係就被破壞，黑白就不會掛鉤。第三，警察方面要遴選專門幹員，不能夠短線操作，一定要做長期抗戰，不要求短期間就要有效果，因為黑道沒那麼笨，尤其是現在凡是講求證據的時代。所以，對抗黑道就只有長期抗戰。美國曾經為了抓一個黑手黨的首領，FBI聯邦調查局中的幹員就有人從年輕到中年，花了將近十五年才把整個組織瓦解，這對整個社會的貢獻相當大。最後是，檢、警、調三個單位一定要配合，整個刑事司法體系一定要結合，從調查、偵查、起訴、審判到矯治要全面地結合。
顧：要有長期的佈建才能掃黑，不是炒短線；大家似乎都認為成立專責單位來肅貪是一種萬靈丹，但這必須靠實證來檢視，如果大家有共識，認為肅貪掃黑是長期的抗戰，那麼專責的機構是不可避免的。
日本就乾脆成立一個暴力團的對策防制法，把暴力團當作可以合法存在的東西，經過一個委員會認定是暴力團組織，它就存在了，但它的人權因此就比一般的人民來得少。比如說警察可以隨時運用他的處分權限，禁制它做某些事，或介入其中，這也是一種方法。容忍黑道隨著社會組織而存在，對黑道做有效的管制。這種作法的好處是，抓就抓大哥，大哥坐大之後就不敢隨便亂來，因為大哥有那麼多小弟要養，有事時警察就去找大哥談，最有效約束黑道的就是黑道，所以這套防制哲學也不見得不對。當時在制訂組織犯罪防治條例時，留日的立委提出這樣的作法，卻被批的一文不值，滿有趣的。
高：怎麼打擊黑金的問題，首先是每個人都要行得正。另外，有些事一定要併行來做，即是「黑郎君」、「白郎君」、「黑白郎君」通通要一併處理；要抗拒黑金最重要的是「決心」，別無他途！

陳：從檢察官的立場而言，要打擊黑金還是要以檢察官為中心，這才能符合法治國家的理念，不能脫離刑事訴訟法。但檢察官是有將無兵，除了積極建立自己的武力（即檢察事務官）之外，事實上調查局的專業知識、人力、物力以及經驗，是我們打擊黑金的重要依靠，因此，希望調查局不要再去做政治偵防，做一個犯罪調查的專業機構，配合檢察官和警政署，形成鐵三角，一齊打擊黑金。當然以檢察官為中心，檢察官就很重要，自己要自清；同時要建立一套健全的人事制度，對上面的政治干預有抗壓的能力。

劉：要掃除黑金，第一是執政者的決心，這是成功的最佳保障；第二是劍及履及要馬上展開。此外，要掃除黑金，一定要有一個專責的機關，而且由裡而外相互呼應，從內部的預防、發掘到外部的查處，有一個獨立超然的機關來負責。不過，在運作的過程，檢察官固然重要，但這個組織團體不能說就由檢察官負起全責，檢察官只是在法律上強制處分權範圍，作為一個諮詢顧問、協助的地位，在運作的過程中要發揮效用，讓專業組織發揮效率。然後高層應該有一個監督委員會，由它來監督整個的運作，使它有效率、不偏頗。

顧：總的來講，掃黑、貪污絕對不是炒短線，也不是將幾個人送綠島、上上報，我們的政治就清明。重要的是，如何在政策上做好擬定，為未來的二十年立基，而不是短暫的幾個月。今天的座談就到此為止，謝謝！