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黑金命脈剖析(二):公共工程

民間司改會

主題:黑金命脈剖析(二):公共工程黑金探討
主持人:范光群律師 (民間司法改革基金會顧問)
對談人:朱朝亮檢察官(台灣高等法院台中分院檢察署檢察官)
陳純敬處長 (國工局二區處處長)
陳建宇參事 (行政院公共工程委員會)
張懷陸秘書 (唐榮鐵工廠股份有限公司總經理秘書)

范光群律師(以下簡稱范):今天我們主要從下列三項主題進行:
一、 了解過去、現在黑金介入公共工程的情形,來體檢當今公共工程
二、 黑金介入公共工程的態樣與形式
三、 與公共工程相關的政府機關、業界如何斬斷其命脈

朱朝亮檢察官:(以下簡稱朱)
我們都知道台灣的政治選舉,可說是一種樁腳政治,經過樁腳可以跟地方派系結合,而地方派系透過樁腳可以掌握地方政治的資源,進而就形成一個利益共同體,這個利益共同體結合的非常嚴謹,因為一方面這個「黑」的背景,可以幫他順利連任執政;而「金」,可以讓他的派系連續茁壯,這就是我們看到黑金的問題所在。
以下我就著重在討論題綱的第二點:黑金介入公共工程的行為、態樣與方式來做報告。
既然是黑金就必定要取得一種暴利,取得暴利要先去找財源,所以要先創造需求,創造需求的第一步就是去找工程。而取得經費之後就要開始計畫了,就是設計工程的工作。
在這裡我先釐清一些觀念,為了創造黑金的利差,有些名詞我們要先了解一下:預算經費、工程總造價、底價、決標價。預算經費是提出一種需求跟政府爭取,要求政府撥下來的經費,根據這個經費再去編工程實際的總造價;根據工程總造價,政府機關再實際去核定他的底價;核定底價後,再讓人投標、招標、決定底價,這就是現在的運作。但在這過程當中,為獲得其中最大利差,最好是我們的決標價等於底價,底價等於工程總造價,工程總造價也和預算總和一樣。這是如何達到運作和目的呢?是從設計階段就開始,設計怎麼開始做黑金的勾結呢?就是要讓工程總造價等於預算的總和。
通常照合理的設計應該是照工程實際的需要,當然工程總造價要跟預算有些差距,上面撥一億,但這個橋可能實際做起來只要7000萬、8000萬,他就想辦法把他灌水灌到一億,怎麼灌法呢?
第一個方式是:指定專利或特殊規格的用品。譬如說,為了縮短工期或節約材料,九二一大地震後為了防震,所以要採最高標準的設計規格,所以當然用最貴的、最有專利性的、特殊規格的東西來進行綁標,變成專利的話就只能議價,不能公開招標,那就能讓綁標繼續。
另外是要倒編工程款,其中最常見、也很難追究的方式就是提高工程的標準。以橋樑的一根柱子為例,一個橋樑樑柱所需要的鋼鉸線有固定的千頓米,比如說實際上只要50條就可以達到標準,但他就設計成65條才夠,多出來的15條鋼索線,就可以灌水工程總造價。透過灌水、透過指定專利品等方式灌水之後,工程總造價就會等於預算的總和。
第二是發包階段。現在政府採購法公布後,整個發包過程一定要刊登報紙甚至上網,但他們還是有辦法綁標,方式分析起來有兩種,一種是所謂地下發包中心。就是縣市長指定他親信的人來切割工程。譬如說一條路每一公里總造價是一千萬,他可以把它切成好幾段,切到規定一標一百萬以下就可以議價,不需公開招標。透過這些方式就可以掌控發包,全部都以議價進行,議價的對象當然都是自己人,通常都是議員或政治獻金者。
另外是公開招標。一般人認為公開招標是最不會產生弊病的,但實務上我們看到他還是有方法,方式就是透過組織圍標集團封鎖公開招標機會。譬如規定要刊登在報紙上他就刊一個地方小報,甚至過年期間刊登,另外還可以透過攔截公告的方式,譬如只貼在鄉公所或縣市政府的公告欄上,拍完照片存證後就撕下來,根本沒有人會知道,透過封鎖招標資訊來達到目的。不過現在已經改為必須公告在政府公報或網站,所以這種方式比較沒有用了。還有一種就是搶取標單。
標單可以控制的方式很多,第一個是找黑道在賣投標單的門口等他,出來一個拿一個。另外還可以透過郵局作業,郵局承辦人把封面上投標人的名字抄給圍標集團,透過這種方式將領標人一網打盡,然後就由黑道出面召集開標、主持圍標。
至於怎麼圍標呢?通常由黑道老大出面席開數桌,把所有營造廠老闆找來,以兩種方式進行,一種是假投標,一種是黑道老大哥自己做莊。如果開完標後不照約定做,黑道在做工程時就會找很多小弟干擾,這就是黑道圍標。
而施工階段怎麼偷工減料圖利呢?基本上,施工階段的偷工目的都是為了節省工資,例如我們時常看到的造馬路,照規定要把路面的柏油刨掉後再鋪新的才會厚實,除了高速公路外,很多道路工程都沒有這樣做。另外像路面的壓實、綁鋼筋、模版也都可以偷工。
減料的部分,則是所謂「替代品」和「同級品」的問題。透過同級品的解釋,做材料檢驗時本來限定用中鋼的、水泥磅數,但都沒有照做,房子沒有倒就看不出來,所以他敢減料。
另外還有藉由違約來圖利。一般承包工程簽約時都要繳履約保證金,而履約保證金有的用借的周轉或買公債籌來,但履約保證金不用繳的話,就可以省下幾千萬。還有一種是完工日期,這涉及到違約金,若沒有照指定日期完工就要沒收違約金,慢幾天就要收違約金的百分之幾,而監工可以倒填日期變成準時完工,這樣子他就可以不用繳違約金,這是一種圖利性的違約。基本上這些是我們辦案時,所看到公共工程的問題是這樣的狀況,請大家指教,謝謝!

陳純敬處長:
由於我的工作是執行高速公路工程,因此用地取得就是一項大問題,例如有人會希望運作成特定路線,而這其中就很可能也會有不當勢力的介入。
而在公路路線已確定的情況下,則會遇到所謂「搶種」的問題,由於工用地的徵收有補償費,因此往往當地就改種高經濟的作物,以取得較高的補償費。
工程之外的,我想補充的是另外一些相當普遍的現象需要檢討。
第一種是土方:不管高速公路的土不夠用或一般道路的土不夠用,「借土」都是相當困難的,但同時「棄土」也相當困難。據我們的瞭解是某些人或某些團體、某機關向縣市政府申請借土場,按照正常程序很難通過,但因為工程進度不能拖延,一定要如期完成,所以不當勢力就有介入的空間。棄土也是一樣,有多餘的土要棄時,要有合法的棄土場。問題在於合法棄土場的核准牽涉到縣市政府不同的部門,相當困難,而棄土場的缺乏,就造成非法亂棄,最後都要假借惡勢力才有辦法棄土。
另外一種是盜採砂石。我們知道大安溪以南都是卵礫石,卵礫石是做建材很好的石材,它從上游一路沖刷下來,源源不斷,台中台地就是這樣被堆積出來的。而通常高速公路都需要徵收土地開挖重建,但我們卻發現一開挖,裡面居然不是石頭而是垃圾、廢棄物!按照規定開採砂石一定需要核准才能開採,這表示已經有人挖走裡面的砂石賺了一筆,而且我們還得要設法解決這些廢棄物。按照廢棄物清理法,這些廢棄物依法是行為人要去處理的,也就是說縣市政府應該出面找出這塊土地徵收前的地主,要他負責。但是現在作法卻不是這樣,這時就會有民意代表跑來找我們,說可以幫我們處理,一公噸多少錢等等,那些石頭被挖走賣掉,已經撈了一筆,現在又有人要來處理廢棄物再賺一手!
第三種是收取保護費,不管是土方或砂石運送過程,收取保護費的情形都相當普遍。以中二高為例,我的一個承包商告訴我,他要通過一座橋需跟九個單位「溝通」才過得去。區區五百多公尺,就要交九次的錢!這也不是個案,過去做北二高工程時,就是按照車流量計算保護費,一輛車子給多少錢;也有按合約內容,土方有多少就給多少錢。
今天我們在談黑金的控制、不當勢力控制公共工程,他們本身並不做工程,但他們卻讓合法的承包單位,要付出相當的代價才能應付他們,靠的就是暴力,他們有組織、集團、打手等人員,藉此抽取不當利益。這些都對目前公共工程造成相當大的傷害。

陳建宇參事:
我著重在「行政院公共工程委員會、招標機關怎樣處理這些事」,甚至可不可以建立一套「檢察官應該怎麼來處理黑道介入公共工程機制」提出我個人的看法。
首先我要提的是,去年五月二十七日「政府採購法」施行以後,政府機關無論在招標或合約的執行過程,相對於以往在審計法令時代已有很大的不同,因為它的整個設計,已更加的公開、公平跟透明。政府採購法在配套措施裡頭有四十個子法,較之以往,公務員是有了更多的依循和根據,理論上圍標跟綁標相對會減少,但事實上在政府採購法推動的初期,過去綁標、圍標的情形難免還是會繼續延續下來。怎麼落實政府採購法?
第一個機制就是電子領標、電子投標。電子領標最大的好處就是任何白道、黑道無法知道誰去領標,也不知道誰在投標,黑道自然就無法截標、妨害他人投標。
另外談到黑道綁標的問題,現在中央工程會已成立一個中央採購小組,每個直轄市、縣市政府也已成立一個採購稽核小組,這個稽核小組雖然沒有準司法的調查權,但是透過招標階段的事後審核和他人檢舉的事前稽查,也可以達到遏止包含圍標、綁標的違法情事。目前我們已將中央及地方所有稽核小組的聯絡電話、傳真、地址等資料全部公開,讓所有廠商都能知道管道來檢舉不法。
另外我們要邀請調查局、檢察署研究,如何結合檢調單位和工程會稽核小組一起打擊不法,只要在我們的執行過程裡發現有不法行為的合理懷疑(無論是機關或廠商),就要主動展開調查。
另外中央有一套電腦系統可以篩選政府各機關決標價和底價達到95%以上的標案。任何一個機關如果一連幾個月有好幾標都是同一廠商得標,而且標比都在百分之95、96、97甚至到100%都有,我們就會設法瞭解其中有沒有不法?甚至移送檢調機關。如果黑道圍標的話,他拿到預付款後就會走路了,所以政府機關在執行預付款的過程,一定要得標廠商拿出金融機構的保證,甚至還應要求他開立預付款專戶,讓招標機關、上級機關及工程會可以適時查核,看他怎麼運用這些錢,這樣也可以減少或降低黑道圍標的誘因。
至於底價訂定問題,我們希望工程會或是業界工會,能夠建立一套工程電腦估價系統,透過電腦估價系統,機關可以正確估算底價,廠商可以對工程標案估算標價且不偏離市價行情。
此外,若廠商被發現圍標,按照採購法的規定,招標機關是要在電腦網路及政府採購公報上公布為不良廠商,且一經公布,按採購法第103條規定,三年內都不可以參加任何政府機關的投標得標,即使參加投標,事後一經發現還是可以撤銷決標;更重要的是,這些不良廠商還不能當其他廠商的下包商。
但最基本面的問題還是招標機關應按照採購法規定辦理採購。首先,工程採購作業一定要透過電子化系統來處理,公開、透明,要讓所有人都可以瞭解。
第二,招標機關在招標文件發售時,不可以登記領標廠商的名稱,這可以避免名單的洩漏。另外,為了防止黑道低價搶標,「政府採購法」規定機關可不依最低標決標,這樣可以避免廠商低價搶標後,藉機在執行過程中要求變更設計、追加工程款。
而對於檢調機關,我們建議是,希望調查局同意各機關可以將其檢舉電話、信箱放到招標的文件裡去。這樣,無論機關綁標或圍標,其他廠商就可以透過檢舉的方式,讓不法行為無從遁形。
第二點建議是,檢調機關可以結合各地的調查站,對於目前有黑道背景的營造業者,或者跟營造業過從甚密的黑道份子,對他們的投標及執行契約狀況,做長期的監測,只要有證據就應立即加以偵辦,只要抓到一、兩件,相信黑道份子就會有所警惕。
第三點是,目前工程會依最高法院檢察署要求通函各機關,對於重大或特殊的採購案件都會要求他們把決標金額及得標廠商名稱送給各地檢調機關。我們也希望檢調機關隨機抽樣,如果確知有圍標的訊息,可以結合原來招標機關的政風單位或警察單位,在機關招標、開標過程做蒐證或處理。
第四點是,對於參與圍標的這些黑道廠商,目前採購法第87條實是公平交易法第14條的特別法,所判處的徒刑較「公平交易法」更嚴重,希望檢察官在向法院求處徒刑時能夠從嚴。

張懷陸秘書:
在場可能只有我是唯一的包商,所以我會盡量以包商的立場切入,來談黑金介入我們公共工程的情形。
我們先談黑道,黑就是黑道,金就是金權甚至是特權,黑、金一定要相結合才能對公共工程造成危害。如果單純黑道沒有特權或金權,也無法跟白道對抗。黑金的結合在包商的立場看來,有下面幾個方式:
第一是綁標,他必須與公共工程顧問單位或招標機關勾結才能做到。
而在圍標的情形,如同剛剛朱檢察官提到的「餐敘」,就是大家聚在一起做莊、來個假投標,而這種「餐敘」要有內線或窩裡反才容易抓到證據,不然事後要抓、要拔除都很困難。
還有提到攔標、截標,我們就遇到過被攔標、截標的實例。投標截止日當天下午5點要趕快開車去招標公司投標(那時還不能郵遞),在台北市區我們就被攔截,好不容易轉了好幾個彎來到公司門口,他們又派很多人在門口堵我們,不讓我們上去。
他們搶標工程原則上一定要搶到,若搶不到,有兩種作法。一種是叫你讓出來,名字還是掛你的名字但實際上由我來做;另一種要你付權利金、保護費。可是一旦得標了也大半不想做,幾乎都會轉賣掉,把工程切成好幾個部分賣給好幾個廠商,從中獲取利益或收取管理費,而且財務周轉不靈的時候,票子也不會付,他們會叫廠商來換票,若廠商不願意換,他們就會叫兄弟去放話,逼的廠商不敢去軋票子,曾有下包商被逼到跳樓自殺,相當惡質。
我曾經在政風單位服務過,也接觸過很多檢舉人,他們都很勇於檢舉,但若要請他們作證、對質的話,他們會害怕,有的上班開車被跟監,有的談判時對方帶一些有黑色成分的的跟班在現場站著,雖然這些未達到違法、恐嚇的地步,但真的要請員工去指證,真的有困難。而今年「證人保護法」雖已實施了,但要在調查庭出庭作證,還是會有困難,大家還是會害怕因為出來指證黑道,家裡妻小和自己的安全會深受威脅,不知哪天會挨上一兩槍。所以我在這裡呼籲,如果有人勇於指證黑金的不法,甚至提供資料,希望檢調單位能用其他旁證起訴這些不法黑道份子,盡量避免讓這些人出庭作證,若不得已也要做到證人保護,能在不受威脅下,勇於出面作證。

范:剛剛幾位對談人已經提出一些報告,我們可以看到黑金的形成是因為選舉制度,選舉制度裡的樁腳和受到黑金污染的樁腳,形成黑白共治,再進行綁標、圍標,形成這些黑,所以因為有黑,在根除黑道上,責任就落在檢調單位上,關於如何根除黑,請朱檢察官回應!

朱:
站在檢察官的立場,為何黑金的問題一直沒有辦法獲得解決,分析起來,原因分為下列五點:
第一、這是智慧型犯罪並非暴力犯罪,所以他會隱藏證據,做完案馬上銷毀證據,甚至洗錢也是很難查的,所以檢調單位很大功夫,查的效果卻很差。
第二、這是專業型犯罪,很多工程的問題,是不是綁標?符不符合規格?這些都很專業,以檢調的立場除非有長期的辦案經驗,否則很難跟他們周旋。
第三、這是集團性犯罪,真正的幕後老大很少出面,往往是小弟出來做,所以查到後來我們只抓那些小嘍囉,那些大哥根本沒有抓到,根根本沒有被我們拔掉,那些大哥是越被我們越辦越精明。
第四、如果真正動到後面的大老,他們的地位往往非常高,所以辦到後來檢察官往往投鼠忌器,放不太開,不敢去辦,結果我們的謹慎小心讓他以為是我們不敢辦他,所以這也是他坐大的原因。
第五、檢調的業務負擔實在相當重,以台中地檢署為例,每個檢察官每個月的辦案量,大概都超過140件以上,怎麼還會有時間去辦黑金案件?而且這是一種智慧型、專業型的犯罪,除非長期的跟監、蒐證甚至打入他們的內圈,不然的話根本就不容易破案。
檢調單位要怎麼辦?像日本特搜隊的組織是可以採行的,將一些資深的檢察官集合起來,他不需辦理一般案件,只專辦重大黑金案件,一年只辦一件也沒關係,帶著一群檢調人員長期投入,將他們的動向完全掌握,我想面對集團性黑金犯罪不這樣做是不行的。當然不可能一下子把黑金打光,但透過重點偵辦一、兩件重大案件,就可以達到嚇阻的效果,這樣也可以顯示出我們辦案的決心和辦案的成效,這是我認為可行的方向。