論最高法院足額與超額配置的經濟效益分析

何君豪

一、前言
林臻嫺法官與楊雲驊副教授在第90期的《司法改革雜誌》分別發表的〈保密分案廢止後，最高法院你該瘦身了〉、〈到底要多少員額才算合理？〉論著，均提到最高法院有違反《最高法院處務規程》第18條規定有不足額配置的情事。林臻嫺法官並進一步指出司法院人事處卻反其道而行，在2012（民101）年4月25日人事審議委員所審議的調動名單，大幅提名4位最高法院庭長，2位補實最高法院法官，及8位調最高法院辦事法官的人事調遷案；楊雲驊副教授也進一步指出不足額配置會造成財政上更高的支出。但對於不熟悉法院生態與運作的一般民眾而言，可能很難瞭解為何足額或超額配置可以減少最高法院的員額及節省財政上的支出，且無庸再增補員額。本文乃以計量分析的方法基於最高法院的統計資料探討足額配置與超額配置的經濟效益，希望一般民眾可深刻瞭解足額與超額配置對於最高法院應有員額及全國納稅義務人所繳稅款的影響。
二、不足額配置的經濟上意義
《最高法院處務規程》係由司法院依據《法院組織法》第78條規定之授權而訂定，《最高法院處務規程》第18條規定：「民刑事各庭各置庭長一人，法官四人，合議審判民刑事訴訟事件。」《最高法院處務規程》將最高法院民刑事庭各人數連同庭長與法官規定為5人，係因《法院組織法》第3條第3項規定：「最高法院審判案件，以法官五人合議行之。」因此，最高法院每庭必須配置5人為審判機能上的最低要求。每庭成員配置不滿5人為不足額配置，5人為足額配置，超過5人為超額配置。成員配置不足5人的庭不具有單獨進行審判的功能，在審判上是一種低效能的機制。
不足額配置不僅在審判上效能落低，連帶也造成司法人力的浪費，以及人力司本的提高。司法實務上庭長之分案量趨近於0，在足額配置的狀況下，雖然一庭有5個人，但實際分案的法官只有4位，因此，實際辦案法官人數就必須按總額乘上0.8（即4/5）。而事實上，目前司法院公開的每位法官每月平均結案數件指的就是實際分案的4位法官的結案數，也就是分全股案件法官的結案數，並不將不分案或分案比例不滿1的庭長、法官作為計算平均數的基數。因此，不足額配置代表不分案或分案比例不滿1的庭長、法官人數超過法定限制，而依最高法院
100年法官年度事務分配會議通過之配置表可知，刑一庭僅配置庭長、法官共3人，刑六庭配置庭長、法官共4人，明顯為不足額配置，該庭之不分案或分案比例不滿1之庭長、法官人數顯不符法定員額配置。其經濟上的意義則為最高法院未達到其總員額所應有的法定效能。也就是說在不足額配置的情形下可以採取足額配置的方式增加效能，增額不是唯一的解決之道。以增額做解決積案過多的方法，意味著最高法院在有法官違法不分案或分案比例未滿1的情形下，未先思考以足額配置的方式減少違法不分案或分案比例不滿1的庭長、法官人數，卻要求國家財政上為更高的支出以支應最高法院增額之要求，無異是違法在先，浪費在後，絲毫無法讓人民感受到一丁點「司法為民」的氣息。
三、以足額配置應有經濟效益的觀點檢視最
高法院增額的理由
最高法院因採限量分案，每位刑庭法官每月限分18件，致有許多案件存科（或庭）待分之案件（註：存科與存庭案件數合計與未結案相同）產生，近年來最高法院刑事存科待分案件的數據如下，雖有逐年下降的趨勢，但100年度仍多達2194件，這也是主張最高法院刑事庭應增額者的主要立論基礎。
年度合計存科待分存庭待分
98年4436 4038 398
99年2996 2474 522
100年2194 1681 513
依據最高法院調辦事施俊堯法官於「提昇裁判品質獲得國民信心」報告中所提出的統計數字指出，最高法院100年度有刑事12庭，庭長、法官、調辦事法官，共57位。庭長12位，法官32位，調辦事法官13位。近年來最高法院刑庭每年新收、終結與未結案件數，以及每位法官每月平均結案數與平均結案日數的統計資料如下：
年度新收終結未結
98 8630 9484 4436
99 8621 10061 2996
100 8308 9110 2194
年度每月法官平均月結平均結案日數
98 20.98 26.43
99 20.53 25.17
100年11月19.66 26.81
觀察以上各項的數據，可知2011（民100）年時最高法院刑事庭有法官57人，庭長12人，每庭平均配置人數為4.75人（57/12=4.75），不足法定足額配置5人。假設最高法院採取法定足額配置，以100年度每位法官每月平均結案19.66件計算，則100年度可以結案的案件數應為10757.95件（計算式：19.66*57*12*(4/5)=10757.95），比最高法院100年實際終結的案件數9110件多出1647.95件（計算式：10757.95-9110=1647.95），這意味著如果採取足額配置，最高法院100年度的未結案只有546件（計算式：2194-1647.95=546）。因此，最高法院在足額配置下要清理的積案只有546件而己，不是2194件，這對於最高法院增額的評估有絕對性的影響。經深入分析最高法院刑事案件的統計資料後，可以發現最高法院刑事庭待分案件100年高達2194件主要的原因就是不足額配置，而非員額短缺。以不足額配置所產生的統計數字作為增加最高法院員額的依據，會造成相當嚴重的決策性錯誤。
四、以超額配置提昇最高法院的效能
每庭5人設置1庭長，這是審判機能上的最低要求。當最高法院面臨負荷過重導致積案過多時，則可以透過超額配置的機制提昇效能來解決。超額配置可提昇效能的原理相當簡單，每庭如果設置7個人，則實際辦案的法官人數會是從法定配置的4/5提高到6/7。法院案件過多不僅是我國最高法院面臨的問題，其他國家也有同樣的情形。德國聯邦最高法院刑事庭也與我們相同由5位法官合議審理案件，但依德國官方網站的記載，目前德國聯邦最高法院的刑事庭
有5庭，刑一庭至刑四庭均配置法官8人，刑五庭配置法官7人，係屬超額配置。則我國最高法院在採取足額配置後發現仍有積案問題無法解決，應先思考仿效德國聯邦最高法院採取超額配置，而不是先思考以增加國家財政負擔的方式增加最高法院的員額。德國聯邦最高法院刑事庭既然可以採取超額配置，實難想像我國最高法院有做不到的理由。
假如我國最高法院刑事庭採取每庭7人的超額配置，則100年度的預估刑事終結案件數應為11526.38（計算式：19.66*57*12*(6/7)=11526.38），較最高法院100年的實際刑事終結案件數多出2416.38件（計算式：11526.38-9110=2416.38）。而最高法院100年度的刑事未結案件數也才2194件，此意味著最高法院刑事庭於100年度時如願採取每庭7人的超額配置，就不會再有待分的積案了。因此，最高法院刑事庭拒絕採取足額配置與超額配置，才是最高法院刑事庭必須增額的關鍵。如果最高法院願意採取超額配置，則未分積案過多的問題，在不增加國庫財政一分一毛支出的情形下，一年就可以解決了。如果採取法定足額配置，則第一年可以將未結案件數降到546件，第二年積案未分的問題也會自然解決。
此外，就統計上的觀點而言，最高法院也必須採取足額與超額配置。觀察最高法院2009（民98）年至2011（民100）年的新收案件數，可以發現新收案件數相當穩定，且數字上有微幅下降的趨勢，而最高法院每年的實際終結案件數也遠大於新收案件數，也就是說即使在目前不足額配置的情形下，最高法院刑事庭現有的法官員額應付新收案是綽綽有餘的。因此，最高法院為了要減少未結案件數所增加的員額在未結案件數降低後就會變成冗員，使問題變得複雜難以處理。而採取超額與足額配置既然會使存科（或庭）待分案件過多問題分別在一、二年內就獲得解決，就沒有必要浪費納稅人的錢，增加財政支出去增加最高法院的員額。再者，即使最高法院刑事庭在不足額配置的情形下，每年實際終結案件數還是多於新收案件數，這意味著存科待分案件數過多問題解決後，最高法院刑事庭員額過剩的問題會立刻浮現。在最高法院刑事庭積案過多是因違法不足額配置所造成，且目前員額又足以應付每年新收案件數並已過剩的情形下，僅以增加員額為主要考量，顯然是對統計數字的解讀有一定程度的誤解。經過以上詳細的分析後，或許最高法院也會同意足額配置與超額配置才是看緊人民荷包與能贏得人民信賴的解決方案。
五、最高法院刑事庭消失的辦案法官人力
最高法院刑事庭100年度終結的案件數為9110件，依據最高法院調辦事法官施俊堯所提出100年1至11月份之統計數據，最高法院刑庭每位法官每月平均結案19.66計算，只需要38.61位辦理全股的法官就夠了（計算式：9110/19.66/12=38.6148），再加上12位不分案的庭長，縱使維持不足額配置的現狀，庭長、法官人數51位也就夠了（計算式：12+39=51），則顯然有6位法官的人力是憑空消失的（計算式：57-12-39=6）。若以101年度刑事庭配置圖所示之長庭、法
官人數與辦案比例來看，庭長有12人，法官45人，法官中有4位辦全股1/3的案件，有1位每月辦6件，也就是說不辦全股的法官只有5位，辦全股的法官仍有40位，則為何辦全股的法官人數即40位已經超過實際辦案所需的39位，還必須配置4名法官去辦全股1/3的案件，以及1位法官每月辦6件的案件，最高法院係將多餘的6名人力用到哪裡，於要求增額之同時應有義務對於社會大眾做一合理之說明。
六、最高法院刑事庭多少員額才合理
經過以上詳盡的分析過程，可以發現最高法院刑事庭存科（為庭）待分案件過多，是因為違法不足額配置所造成，並不是員額不足所造成，且積案過多問題在採取足額配置與超額配置後短短一、二年內就可以解決。楊雲驊副教授在《到底要多少員額才算合理？》一文中並未具體指出合理的員額數字，本文則以計量分析的方法基於前開統計資料試算出最高法院刑事庭的合理員額人數。
在以最高法院每年的新收案件數來預估所需所法官人力的場合，如採取足額配置，所需的法官員額即等於（最高法院每年的新收案件數）/（12個月）/（司法院公開的每位法官每月平均終結案件數）/(4/5)。如採取每庭7人的超額配置則將前開公式中的（4/5）置換為（6/7）。而本文即將統計數字代入以上簡單的公式套入後據以精確地計算出在採取足額與超額配置的情形下刑事庭法官應有的人數。在採取足額配置的情形下，以100年度新收案件數8308件預估所需庭長、法官人數為44人（計算式：8303/12/19.66/(4/5)= 44.02），在採取每庭7人的超額配置情形下預估所需庭長、法官人數為41人（計算式：8303/12/19.66/(6/7)=41.08）。
綜上所述，經由統計數字的分析，可以發現最高法院刑事庭實際上並不存在員額不足問題，反而存在著嚴重的員額過剩問題，在採足額配置的情形下最高法院刑事庭過剩的員額計有13人（計算式：現有57人-預估44人=13人）；採每庭7人之超額配置下最高法院刑事庭過剩的員額計有16人（計算式：現有57人-預估41人=16人）。最高法院刑事庭在員額已過剩13至16人之情形下，仍評估為人力不足必須增額，此一結論顯然無法通過客觀的人力成本分析檢驗，也無法讓民眾信服。最高法院如仍堅持刑事庭員額不足，自應提出客觀的統計數字與人力成本的分析作為依據，說服全體法官與民眾。否則，難免給予民眾將內
控不佳、浪費成本所造成的不利益轉嫁由全民買單的不良印象。
七、結論
最高法院自2009（民98）年至2011（民100）年止的刑事未結案件數分別為4436件、2996件、2194件，雖然有逐年下及的趨勢，但至100年仍有高達2194件之鉅，倡議增額者皆以最高法院雖持續努力降低未結案件數，99年度與100年度的未結案件數差
異不大，如未增額未結案件數恐無法繼續降低。然國營事業遇有虧損並非定必要由人民買單，而應先檢討其內控機制與成本效益，必須虧損是不可歸責於內控制不佳、浪費成本等的外在因素所造成，漲價才有理由。而本文則仿效檢討企業虧損原因的作法，為最高法院刑事庭把脈，希望能找出真正的病因，對症下藥徹底解決問題，提昇最高法院的效能，以減少國家財政上的支出；並希望藉由簡單方法論的提出，喚起全民對於最高法院增額問題的關注與監督。
限於篇幅，本文僅對於員額過剩問題較為嚴重的刑事庭進行分析，至於最高法院民事庭的員額多少才合理，司法院統計處均有相關資料可資查考，依照本文提出的方法進行分析，答案應該就呼之欲出了！