有外部委員參與的司法院人審會開議了

林孟皇

專欄簡介／開版說明：
浪潮推湧、議題翻騰，這是一個人民體現司法逐漸走向民主化的時代。
延續2011年底的基層法官發起改革最高法院運動，《司改雜誌》從2012年2月號（第88期）開始一連串關於最高法院人事制度改革及廢除保密分案的專題報導。在這段不算短的半年期間，我們以文會友，從他們尖銳又饒富情感的筆鋒之下，結識多位極具改革與進步思潮的法官。
為了讓這波「法官對外發言」的熱潮延續下去，我們決定邀請法官們在本刊開闢專欄，以「法官籲請改革最高法院行動聯盟」的成員為共同召集人，每期研擬議題、輪流主筆、邀約戰友撰文，以第一手的司法統計或法源資料，為讀者介紹、評釋各種司法實務的最新進程或改革成效。相信經由他們的開講，司法不再是禁地，不再是高牆，你我都是民主法治社會的主人。
夏日炎炎，法官走出法庭，並且熱情開講。你，還能錯過嗎？
2012（民101）年7月18日，有學者專家參與的司法院人事審議委員會（以下簡稱司法院人審會），終於開議了！大家或許想要提問：過去的司法院人審會組成成員是哪些？為何司法院人審會要有外部委員？其目的與想要彰顯的功能為何？
2012年7月6日起正式施行的《法官法》第4條之所以在司法院人審會中納入外部委員，其原始倡議者是筆者與桃園地院錢建榮法官。然而，國內首次有此提案的，卻是司法院，司法院早在1997（民86）年提案的《司法院組織法》草案第20條，即採納臺灣法學會於1996（民85）年間的建議，主張司法院人審會應有法學教授與律師的參與。不過，立法院於當年度以該草案「未能因應修憲後政府組織的調整與司法預算的變更」為由，而暫不予審查後，十餘年來即未再有類似的提議。歷年來的《法官法》草案，也從未有類似的條文內容。
筆者擔任法官職務以來，本來從未認真關心過法官人事事宜，直到2010（民99）年7月間爆發陳榮和、蔡光治等法官的集體貪瀆案件後，聽聞陳榮和竟是司法院人審會委員，同時也曾擔任臺灣高等法院的自律委員，才驚覺法官群體間確實也有「鄉愿」、「與人為善」的文化，顯見司法院人審會全部成員都由法官擔任，將因缺乏外部監督制衡的機制，而使類似弊端層出不窮。套用台南地院林臻嫺法官的說法，即是：
司法圈內，在我身邊，講求倫理期別，處處溫情，能成人之美、能錦上添花之好人，實在多到氾濫，但是有監督能力又願意負起監督責任與義務之「惡人」，我想不出來。所以，在我沒有辦法，想出應該由圈內「具體的的誰」（司法院長？各院院長？庭長？處長？司長？審判長？人審委員？），來負責當那個「惡人」，能夠有義務、有責任、也有能力地，去「挑出」並「清除」這鍋粥裡面的老鼠屎時，我也認為交給「旁觀者」，也許是實現「清」的唯一可能。
因此，筆者於2010（民99）年7月21日，即在《法官論壇》寫下《引清兵入關？─我對於司法院人審會採多元代表制的意見》一文（請見編按說明）。該文刊登後，引發法官同仁間的熱烈討論，贊同者有之，但更多的是反對聲音。主要的反對意見大抵是：擔心政治力干預、侵害審判獨立、國外法治文化不同等。不過，這些反對理由都無法說服我，筆者還是堅決主張在司法院人審會引進外部委員。因為這修法涉及司法院人審會的實際運作事宜，筆者遂邀請理念常與我一致、當時擔任人審委員的錢建榮法官，一同參與民間司改會的修法委員會。
當時，因為法官集體貪瀆、白玫瑰運動等事件，《法官法》草案通過與否，成為國內主要政治議題之一，一向關心司法改革活動的民間司改會也有專門討論這議題的修法小組，召集人即為林永頌律師。筆者與錢建榮法官遂自2010（民99）年8月起參與該小組的數次會議，印象中一開始顧立雄律師還抱持質疑的態度（其實1996年間臺灣法學會的建議條文，即出自顧律師之手），主要擔心的是這涉及「法官自治」的問題，同時因為小組成員多為律師，對於法官生態並不了解，關心焦點乃集中在法官評鑑機制。經過筆者、錢法官的溝通後，與會成員贊成這項提議，最後
並成為民間版《法官法》草案第4條的條文內容。
當時我們擬定的第4條第2項內容為：「前項委員會，由二十五人組成，以司法院院長為當然委員並任主席，其他委員任期一年，得連任一次，名額及產生之方式如下：一、司法院院長指定七人。二、法官代表十三人：最高法院法官代表一人、最高行政法院法官及公務員懲戒委員會代表一人、高等法院法官代表二人，高等行政法院法官代表一人、地方法院法官代表八人，由各
級法院法官互選之。三、檢察官代表一人：由檢察總長或其指定之人。四、律師代表一人：律師公會全國聯合會理事長。五、學者及社會公正人士二人：由第二款法官代表共同推舉二倍人選，送司法院院長遴聘。」同時，規定不分哪類人審委員身分，對於全部人事議案
都有表決權。至於立法理由，則為：
一、依司法院組織法第二十條規定，司法院設有…人審會，審議各級法院法官之任免、遷調…等人事事項。多年實施下來，固可避免外力干涉，卻也因我國法官大都來自司法官訓練所，產生所謂倫理、期別之關係，加上採取法官本位主義之結果，恩怨、年資、期別及個人意願成為法官人事之主要決定因素，擇優汰劣、透過人事決定究責等因素，反很少考量在內，以致法官成為封閉之群體，並易起「官官相護」之譏。而與我國同採考訓模式、負責法官人事決定之德國司法甄審委員會、法國最高司法會議、義大利最高司法會議、西班牙最高司法委員會，亦均由多元代表之委員所組成。爰於第一項明定司法院設人審會，審議法官任免等事宜，至於人審會委員，則採多元代表制，並於第二項明定…。
二、為使法官人事制度民主化、自治化、透明化及多元化，並提升人審會之層級及確保其職權行使之審慎超然，爰於第二項明定人審會委員二十五人，除司法院院長為當然委員並任主席外，由司法院院長指定七人、法官代表十三人、檢察官代表一人、律師代表一人、學者及社會公正人士二人組成，藉由多元意見以減少偏聽，並避免法官同儕之恩怨糾葛。又為免委員久任而濫權，明定委員任期為一年，且以連任一次為限。
其後，立法院在審議《法官法》草案期間，本條文成為主要爭議條文之一（其他包括法官評鑑委員會、職務法庭的組成等），雖然司法院正、副院長都贊成人審會有外部委員，仍有部分法官堅決反對，並積極遊說朝野政黨及立法委員。在經過多次的朝野協商後，通過由3名學者專家參與、對法官遷調事宜僅有表意權而無表決權（法官進場、退場部分則有表決權）的現行條文內容。至於學者專家的產生方式，則由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人3人，送司法院院長遴聘。
《法官法》主要條文於2012（民101）年7月6日正式施行後，司法院院長隨即從推薦名單中，遴聘臺灣大學法學院教授謝銘洋、交通大學經營管理研究所教授楊千、東吳大學法律系教授謝易宏等3人為外部委員；同時，一如往例，指派司法院副院長蘇永欽、秘書長林錦芳、民事廳長陳駿璧、刑事廳長林俊益、行政訴訟與懲戒廳長許金釵、少年及家事廳長黃梅月、司法行政廳長黃國忠、最高法院院長楊鼎章、最高行政法院院長蔡進田、臺灣高等法院院長陳宗鎮，
加上新派副秘書長姜仁修（取代往例的公務員懲戒委員會委員長，因為委員長將兼任新設的職務法庭審判長，負責法官的懲戒事宜，屆時會有迴避的問題）等11人為指定委員。
至於法官票選的人審委員部分，經由全體法官依照各審級法院分別投票選舉的結果，由最高法院法官郭毓洲、最高行政法院法官鄭小康、臺灣高等法院法官陳憲裕、臺灣高等法院台南分院法官李文福、智慧財產法院法官曾啟謀、臺北地方法院法官林孟皇、板橋地方法院法官楊志雄、桃園地方法院法官范明達、臺中地方法院法官洪堯讚、彰化地方法院法官郭玄義、台南地方法院法官林臻嫺、高雄地方法院法官陳明呈等12人出任。
2012（民101）年7月18日，我們這群總計27人（含主席司法院院長）的司法院人審委員，即在司法院舉行101年第6次的司法院人審會，負責未來一年的法官人事審議事宜。會中的主要議案，是由人審委員自司法院院長提名的18名法官遴選委員會候選人中，票選出12名候選人，日後再由全體法官票選出6名法官代表，成為新設的司法院法官遴選委員會的委員（該委員會也是多元代表制）。
會議過程一切順利，12名候選人正式選出。因為是第一次集會，而且議案不多，筆者遂事先準備了一份書面資料《司法院人審會的回顧與前瞻─101年第6次會議發言》（請見編按說明），並在議程結束後的臨時動議時提出口頭報告，算是以一位連任人審委員做經驗的傳承。而3位與會的學者專家也都有發表簡短的談話並提出建言，算是為我國的法官人事審議事宜開啟了新局。特別為之誌！
編按：文中所提之《引清兵入關？—我對於司法院人審會採多元代表制的意見》、《司法院人審會的回顧與前瞻─101年第6次會議發言》、及另有附錄《101年第6次人事審議委員會會議紀錄》供讀者酌參，請參見民間司改會網站http://www.jrf.org.tw/newjrf/RTE/myform_detail.asp?id=3663__