面對都更爭議 應及時提起行政訴訟

江榮祥

為使建商樂揚建設公司順利實施「文林苑」都市更新案，臺北市政府於今年3月底強制拆除不同意戶王姓家族獨幢住宅，爆發爭議，迄今僵局未解。據悉王家已聲請釋憲、訴請國賠並提出毀損罪告訴，謀求救濟。其實，及早透過行政訴訟謀求救濟，更能夠確實保障其權利。
由民間實施都市更新的過程，是一個多階段行政程序，每一個階段，最後都會有一個「行政處分」作結，後續階段的程序進行是承接前一個階段之「行政處分」的結論及效力而來的，略述如下：首先由地方政府主管機關「公告」劃定更新地區；再由更新地區內土地及合法建築物所有權人擬具事業概要，並得依相關法規自行劃定更新單元（也就是更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區），申請地方政府主管機關「核准」；繼則由實施者（無論是所有權人自行組織之更新團體或是委託實施之都市更新事業機構）擬定都市更新事業計畫，送由地方政府主管機關審議通過後「核定」發布實施；此外，實施者亦應擬具權利變換計畫，送由地方政府主
管機關審議通過後「核定」發布實施（實務上常與都市更新事業計畫一併辦理）。其後，實施者依權利變換計畫申請拆除、建造、使用之許可，經地方政府主管機關審查許可並「核發」建築執照（包含拆除執照、建造執照、雜項執照、使用執照四種）。
受行政處分不法侵害 可以爭訟堵截後續程序
上面所提到的劃定更新地區之「公告」、都市更新事業概要及自行劃定更新單元之「核准」、都市更新事業計畫之「核定」、權利變換計畫之「核定」、各種建築執照之「核發」等，都是「行政處分」。不願參與都市更新之土地及合法建築物所有權人，若認為其權利遭受各該「行政處分」不法侵害，在每一個階段完結之後，都可以進行爭訟以層層堵截後續階段的程序進行。
至於爭訟途徑，除了就權利價值認有疑義時，得於一定期間內請求審議核復之外，原則上是：於法定期間內針對各該「行政處分」提起訴願，若未獲救濟，得向行政法院撤銷行政處分之訴訟；期間並得向行政法院聲請「停止行政處分之執行」。若經依法定程序提起訴訟後仍未獲救濟，認為確定終局裁判所適用之法律或命令有牴觸憲法之疑義，得聲請司法院大法官解釋憲法。特別是，地方政府主管機關「核發」拆除執照或建造執照，繼踵而來的就是《都市更新條例》第36條第1項規定之強制拆除，為了避
免人民之基本權利因此遭受難以回復之重大損害，且有急迫必要而無其他手段可資防免時，尚得依司法院大法官釋字第585號解釋及第599號解釋意旨，聲請為暫時處分之裁定，以阻止強制拆除之進行。
本件「文林苑」都更案， 歷經臺北市政府「公告」、「核准」、「核定」、「核發」…等一連串的行政過程，其間可議之處多端：建商自行劃定更新單元，逕將王家在自有土地上起造之獨幢住宅納入其內；建商經「多數決」擬定拆除更新單元內建築物（包含王家獨幢住宅）並重建為集合式住宅之都市更新事業計畫；建商無須檢附土地、建物及他項權利證明文件（也就是說根本不需要王家同意並提供相關證件），就可直接申請建築執照；建商於領照後即開賣預售屋；建商依《都市更新條例》第36條第1項規定竟有直接請求臺北市政府強制拆除王家獨幢住宅。
王家既為土地及合法建築物所有權人，且不願參與都市更新，當可針對臺北市政府所作成的各個「行政處分」提起「訴願」及「撤銷訴訟」，以層層堵截都更階段的程序進行。不過，曾遭王家依法定程序提起訴訟者，看起來好像只有關於「都市更新事業計畫及權利變換計畫案」之「核定」而已。甚且，王家在行政訴訟中曾加以指摘者僅見「公聽會通知之發信或送達」之程序爭議，以及該都更案不符合「劃定更新單元」之基準而已；其他的爭議，竟全付闕如。
先是臺北高等行政法院98年度訴字第2467號判決駁回原告（王家）之訴，再是最高行政法院審認王家獨幢住宅未臨建築線而應劃入更新單元，乃以100年度裁字第1582號裁定駁回王家之上訴定讞；前揭最高行政法院之裁定也就是所謂的確定終局裁判，而該裁定所引用之法規不外是《都市更新條例》第19條第2項關於「實施者擬定都市更新事業計畫期間應舉辦公聽會」之程序規定，以及《臺北市都市更新自治條例》第12條第1項第4款及第14條關於「劃定更新單元」之基準。其後，王家聲稱發現關於臨交通用地得指定建築線之新證據，並沒有及時聲請再審，以推翻最高行政法院的裁定。甚且，王家從未對建造執照之「核發」有所爭訟，也就無法有效封阻後續強制拆除之執行。終致情勢惡化，徒留憤懣與遺憾。如今，無論是聲請釋憲、訴諸國賠或刑事追訴，都只是事後亡羊補牢之舉！
法官未盡職權 突顯人民在行政訴訟中之弱勢
同樣值得討論的是，本件爭議也突顯了人民在行政訴訟中的弱勢！本於「法官知法」，有關法律之適用及評價，行政法院法官當然不受當事人法律上主張之拘束；至於事實關係，行政法院應依職權加以調查相關證據，也一樣是不受當事人主張之拘束（《行政訴訟法》第125條第1項、第133條前段規定參照）。縱使，針對臺北市政府審核「文林苑」都更案之過程，於認定事實及適用法律上可能涉及違法或違憲之處，王家在訴訟中未窮盡其主張或指摘，法官也應該要依其職權加以探知、調查並審酌。然而，綜觀裁判理由，法官顯然未盡其在訴訟過程中的法定職權義務；而這並非只是個案而已，
也正是人民在行政訴訟中一向居於弱勢之重要因素！