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民間司法改革基金會
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「法官評鑑」的省思

蔡炯燉

民間司法改革基金會自民國八十七年間辦理法官評鑑(問卷)以來,一直在法官間引起極大爭論及討論,贊成及反對者,均振振有辭。贊成者主要論點在於法官掌握論斷人民生命財產之權力,無不受監督之理;律師每天與法官接觸,對法官好壞,最為瞭解,透過律師評鑑法官,可以淘汰不適任法官。反對者則以律師與法官係對立地位,對立者怎可評鑑對方?官司有嬴有輸,輸掉官司者,當然會對法官作不好的評價!
吾人以為,不論是何人賦與法官職位,法官的權力來源是國民全體,人民是權力的委託人,對於受託人──法官──的表現,當然可以透過各種方式,來達到監督其職權行使之目的,律師雖一方面為訴訟當事人的代理人或辯護人,另一方面也具有國民身分,以人民(縱為一小撮人)的立場,透過集體問卷或其他溝通的方式,發表其對特定法官的觀感或評價,一方面可認係言論自由的表現,另一方面也是對司法的一種無形監督,除非其出發點係出於惡意,受評價較差者,實宜反躬自省,以求改進,如施以反擊,終將換取他人以「權力的驕傲」之譏,究非善策。
不過,法官的職權非常神聖,無庸置疑。在由人組織的國度裡,人民透過政府賦以某些人執行神聖的權力,自然會對此一「特殊族群」,有著較高的道德訴求。在外觀上,我們固不必將法官「神格化」,但至少要儘量避免「降格化」,否則一個人格被強烈低貶的法官,所為之裁判,如何能得到人民信服?一旦許許多多法官裁判均未能得到人民信服,則維繫社會安定的司法防線將纖弱不堪,社會結構即可能進而趨於解體。
由於法官職權具有崇高性,挑戰法官裁判之公正性,由另一個角度看,無異低貶其崇高性,如法官裁判普遍受到質疑,其裁判即失去崇高性,司法公信力自然低落,乃自明之理。司改會之前已進行的法官評鑑,讓部分法官產生自我反省,也令同儕對渠等造成壓力,確有它正面的功能,是無容否認的,近一、二年,一般人對法官的問案態度,觀感好很多,即屬顯著之例。吾人相信司改會辦理此一評鑑(問卷),應旨在鼓勵好法官,打擊壞法官,進而達到淘汰不適任法官的目的。然而如果問卷設計不佳,不僅未能達到原有效果,反而造成負面效應,應非司改會的樂見之後果。
依吾人長期觀察,其實外界所謂的好法官──敬業的法官,在一個健全的司法環境,是無庸大張旗鼓予以鼓勵的。一個敬業的法官,基本上是不太可能會變成不敬業的法官,因一位三十五、四十歲以上的法官,個性都已定型,除非受到嚴重打擊,應該不致違反本性做事,他人對法官職位的尊敬,或許才是真正對他的鼓勵!如果說外人可以如何幫忙留住好法官,我想就是提供他一個健全、合理而有尊嚴的工作環境吧!反過來說,外界所謂的壞法官,也許可以分為二類,一類是操守有問題的法官,另一類是不敬業的法官。前者,也許可以直接歸入所謂的不適任法官,根本不應容許此類法官存在;後者,依其程度,可能有不太敬業、不敬業及很不敬業之情形。司改會評鑑(問卷)的主要評價對象,或許是此等法官。
質疑法官操守有問題,形同直接質疑法官的適任性,對此評價的發表,尤應特別小心,否則令特定法官個人操守形象受損事小,賠掉原不應賠掉的司法公信力事大。司改會本次評鑑以「信賴」、「不信賴」及「不知道」三個選項,來問答卷律師有關對特定法官的品德操守信賴度問題,依吾人之見,實在不太容易獲得客觀的結論。因由許多名單上「看起來應該是不會有操守問題」的法官,竟然只有百分之五、六十填表者對此等法官表示「信賴」,而許多填表者對特定法官並沒有表示「不信賴」(即不信賴度為0%),也有高達百分之三、四十,甚至百分之五十填表者對特定法官操守之評價表示「不知道」者,然而司改會在此等統計的表現解讀上,只強調信賴度的百分比,忽視填載「不知道」者所代表的意涵(「不知道」不等同於「不信賴」),如此即予人以「某特定法官之信賴度只有如何如何」之解讀。如果反向說明,只解讀不信賴度之百分比若干(依統計表粗看,全體法官之平均不信賴度應不及十%,甚至五%),而不表現信賴度及不知道者有若干,則是否可以解讀為對法官整體品德操守之不信賴,不及百分之十甚至百分之五〔本乎罪疑從輕法則〕?但如此解讀,是否與司改會所欲彰顯之現象不符?吾人以為此一選項之設計及解讀,是本評鑑(問卷)活動的缺陷之一,其解讀方式也許比較容易達到新聞效果,卻可能失去評鑑美意!
司法公信力不彰,法官及其他司法工作者,均是受害者,因為此等工作者,欠缺職業的應有尊嚴!然而最大受害者,應是人民──尤其是訴訟當事人,因為當事人對裁判的不信任,將使其投注更多的心力、物力於訴訟上,而如當事人誤信司改會評鑑,以為特定法官的品德操守有問題,可能會受金錢影響,即易予司法黃牛以可趁之機,在其奔走營求罔效之餘,自然會對司法更加失去信心,此一信心危機,容易在社會間傳染、發酵,是以吾人以為對特定法官類此之品德操守評價(主觀臆測成份濃),最好不要做,其弊終究大於其利!
如果司改會還要繼續辦理對律師做有關裁判品質及問卷態度之「法官評鑑」活動,吾人期待有更精緻的設計,儘量求其客觀。比方說,可以對答卷者加以分類,勝訴者、敗訴者或部分勝敗者之評價各如何,以此做為分析基礎,或許可以得到比較客觀而令人信服的結論。而一如之前所提到的,此一評鑑的主要重點應在於讓受評價不佳的法官有反省的機會,是以只公布受評價較差者,或許效果會比全部公布好一點;此外,個人比較傾向經連續二年評價不佳者,始公布之,讓其有退一步反省的機會,不知主事者以為然否?
透過由律師界所為的「法官評鑑」活動,固然可以彰顯何等法官是不被一般律師所認同者,但要以此機制達到淘汰不適任法官的目的,恐怕還有相當距離。吾人以為,法官審判獨立及終身職的保障,使法官不同於一般公務員,自不宜以一般公務員之管考方式對法官施以監督,以免有行政干預審判之疑慮,但也因法官有上開保障,如無妥當的職務監督機制,即容易造成不知反省的法官,是以只有將法官獨立於一般公務員之管考,另建構一套有效而健全的淘汰機制,讓不適任者出局,始能實質確保人民的訴訟權益。然而如何在審判獨立與職務監督間求取平衡,或許有仿外國立法例精神,在法官法中建立職務法庭來處理有關法官的職務案件,一方面保障法官審判獨立職權不受不當介入,另一方面發揮淘汰不適任法官功能之必要。吾人盼望一套優質的法官法早日誕生,以為優質司法之磐石!(作者為台灣高等法院法官兼法官協會理事長)