獨立管制機關－德國聯邦網路局簡介(上)

黃俊凱

一、背景
德國能源市場（即電力與天然氣市場）在歐盟的指示與「壓力」下，從1998年開始逐步翻修《能源經濟法》（Energiewirtschaftsgesetz, EnWG），經過十幾年的努力，到今天已經打破當初由幾家大企業寡占市場的局面，逐步走向市場開放，完成了從生產（進口）、傳輸、配送到銷售等各個能源產業別的市場自由化結構，競爭者原則上都可進入到不同市場階段參與競爭。不過其中較為特別的是能源傳輸與配送市場，也就是所謂管線系統業者，由於這類業者支配管線系統（Netze），在同一個區域內通常不會有其他競爭對手，所以往往在系統建置的區域內形成自然獨占，為了打破這種市場失靈的現象，政府就有介入管制管線系統業者的必要。因為管線系統是能源商品（電力、天然氣）輸往消費者的唯一通路，唯有監督業者公平開放管線給上、下游能源業者以及消費者聯通使用，各家產品（電力、天然氣）才有可能在管線系統中相互競爭，整體能源市場的有效競爭也才有可能真正落實。在德國，擔當管線系統之管制任務者，即為德國聯邦網路局（Bundesnetzagentur, BNetzA）。
德國聯邦網路局是隸屬於聯邦經濟及科技部（Bundesminsterium fur Wirtschaft und Technologie）的一個獨立機關。該局位於德國西部萊茵河畔的波昂（Bonn；前西德首都），負責電信、郵政、電力、天然氣及鐵道等設施之管制任務。其前身為1998年1月1日成立的「電信郵政管制局」（Regulierungsbehordefur Telekommunikation und Post），於2005年7月13日增加電力市場與天然氣市場的管制任務之後，改組成為今日的聯邦網路局，全稱更名為「聯邦電力、天然氣、電信通訊、郵政及鐵道網路局」（註一）。該局所管制產業別的共通性，都是必須倚賴管線、網路系統等必要基礎設施（Essential Facilities）的傳輸或運送，才能提供商品或服務給消費者，為了特別監督這類產業在管線或網路上開放競爭，在組織上全部歸由該局統一事權，進行專業管制。在能源市場領域，凡是有關能源管線系統管制的三大範疇：管線系統聯通（Netzzugang）、管線使用費（Entgeltregulierung）及事業拆解（或「事業分割」）（Entflechtung）之管制，原則上都由該局負責辦理。

二、歐盟第3次能源共同市場法案
繼1996、1998年與2003年兩波能源市場自由化的指令後，歐盟執委會於2009年再發布歐盟「2009年電力共同市場指令」（註二）與「2009年天然氣共同市場指令」（註三），兩者或合稱「第3次能源共同市場法案」（das 3. Energiebinnenmarktpaket）（註四），其目標在（進一步）實現一個更完全、更有效率的市場開放，並兼顧能源供應永續性、確保能源供應之公平價格、提升能源事業服務水準，以及促進能源供應穩定性等。本次法案有關促進競爭、提升能源市場功能的相關規定如下（註五）：
— 強化國家管制機關的獨立性，並進行機關權限調整。
— 成立歐盟能源管制機關合作局（Agency for theCooperation of Energy Regulators, 以下稱ACER）。
— 促進全歐管線系統協調建設計畫。
— 持續進行管線系統業與能源供應業、能源生產業的分割
— 成立全歐管線系統業者之正式合作機制。
— 強化成員國之間的區域合作，進一步提升能源供應穩定性。
— 提升能源市場透明度。
— 加強終端用戶，即一般消費者的權益保護。
— 制定公布具有法律拘束力的管線系統跨國事務之法規及指導方針。
歐盟第3次能源共同市場指令不僅增加各國管制機關的任務範圍（註六），更要求各國強化管制機關之獨立性，讓管制機關徹底落實市場監督，確保能源市場的競爭，建立一個有效率的開放市場。歐盟執委會就指出，管制機關的獨立性是建立市場信賴的重要基石，必須特別使管制機關具有免於政治力干涉的獨立性（註七），因此要求成員國必須確保管制機關在執行任務時不受政府或其他公、私機構的直接指示（註八），尤其要保障管制機關有自己獨立的預算經費，並配備有為履行任務所需之適當人力與財務資源（註九）。

三、聯邦網路局的職權範圍
在德國，聯邦網路局即為上述歐盟指令所指的國家管制機關（nationale Regulierungsbehorde），同時亦為德國《能源經濟法》第5 4 條第1 項所指的管制機關（Regulierungsbehorde），而同屬於上述管制機關定義範圍者，還包括各邦管制機關（Landesregulierungsbehorde）在內，換言之，能源管線系統管制之法定管轄權，分別屬於聯邦網路局與各邦管制機關，不過其中以聯邦網路局的角色較為吃重，其負有概括管轄權（Auffangszustandigkeit）（註十），只要是管制機關之法定任務，除非符合特定要件交由各邦管制機關管轄者外［關於聯邦網路局與各邦管制機關的管轄權區分，見本文（下）］，原則上都由該局負責辦理。其管轄事項如下：
1. 全國能源供應事業其電力或天然氣配送管線系統直接或間接連接達10萬個用戶以上者，或是其管線系統跨越單一個邦的領域者（註十一）。
2. 歐盟法（歐盟規則）之執行與適用：歐盟2009年制定的「跨國能源交易規則」（ V O ( E G )Nr.714/2009）、「天然氣遠程管線系統聯通規則」（VO (EG) Nr.715/2009）或「歐洲天然氣供應安全規則」（VO (EG) Nr.994/2010）等在內國之執行與適用，均為其專屬管轄（註十二）。例如，歐洲電力傳輸系統業者組織（EuropeanNetwork of Transmission System Operators forElectricity, ENTSO-E）與歐洲天然氣傳輸系統業者組織（European Network of Transmission SystemOperators for Gas, ENTSOG）為各國業者建立區域合作的民間組織，根據上述歐盟規則，必須擬定歐盟區域管線系統投資計畫，並每隔2年向歐盟ACER提出歐盟區域管線系統10年發展計畫，其中包含歐洲發電與天然氣供輸的適合性評估，由ACER表示意見或提出建議（註十三）。在德國，能源傳輸系統業者也須擬定一份全國管線系統發展計畫，並逐年更新，聯邦網路局必須在其年報中對於德國業者的這份投資發展計畫，從與歐盟區域管線系統10年發展計畫之連貫性的觀點，提出評估報告，並得建議更改投資計畫（註十四）。
3. 與歐盟及成員國管制機關合作與監督：就能源法規之執行與適用，得與其他成員國的管制機關、歐盟ACER及歐盟執委會進行合作（註十五），並共享管制資訊（註十六）。如他成員國管制機關之決定對德國造成影響，例如受管制的事業有德國用戶時，為避免歐盟境內管制歧異，聯邦網路局在執行職務時得加以注意（註十七），如該局認為成員國管制機關作成之決定有不符歐盟第3次能源共同市場指令或「跨國能源交易規則」、「天然氣遠程管線系統聯通規則」等規定之疑義時，得請求歐盟ACER表示意見（註十八）；如認為該決定對跨國能源交易具有重要性者，得在該決定作成之日起2個月內提請歐盟執委會審查（註十九）。另一方面，為強化管制合作，該局得經聯邦經濟及科技部之同意，與其他成員國的管制機關共同簽訂合作協議（註二十）。
4. 向歐盟報告之義務：每年公開其年度業務報告，並提出於歐盟執委會與ACER，說明其所採取的各項執行措施及執行成果，除了本身之業務外（註二十一），還必須包括聯邦經濟及科技部在當年度對該局所作的各項指示，以及該局與聯邦卡特爾署（Bundeskartellamt）有關管線系統競爭現況與管制業務及成果（註二十二）［關於聯邦網路局與聯邦卡特爾署就能源事業管制的權限分工，請見本文（下）］。

四、聯邦網路局的獨立性
《聯邦網路局法》第1 條規定，聯邦網路局為獨立聯邦上級機關（ e ine s e lbs t andigeBundesoberbehorde）。該局在組織上為聯邦經濟及科技部所屬的下級機關，原則上仍受該部法律、專業及職務監督，但不同於其前身的電信郵政管制局，本法特別強調聯邦網路局的獨立性，德國學者即指出，《聯邦網路局法》第1條的文義顯然是借用限制競爭防止法（GWB）第51條第1項第1句（註二十三）賦予聯邦卡特爾署獨立地位的規定（註二十四）。益有進者，為了讓聯邦網路局對於其上級機關（即聯邦經濟及科技部）有更高的獨立性，法制上特別採取以下兩個途徑：
1. 《能源經濟法》第61條規定，聯邦經濟及科技部如果對該局下達指示或禁令，必須將該指示或禁令附理由刊登在聯邦政府公報。此種將內部指令透明化的作法，可以築起部長干涉機關獨立性的門檻。事實上，該部到目前為止尚無在能源管制領域對聯邦網路局下達指令的先例，不過為了完全落實歐盟指令，學者認為，本條規定應作符合歐盟法的（europarechtskonform）解釋，亦即聯邦經濟及科技部只能限於下達一般性政策方針的指令，而不能涉及該局實質的管制權限（註二十五）。
2. 另一方面，原本屬於部長對下級機關的組織高權（Organisationsgewalt），已經被《聯邦網路局法》所限制，該法第3條第1項明定該局是由局長領導指揮，並將訂定機關組織規程的權限移轉給局長，報經部核定（Bestatigung）後，由局長依組織規程指示局內業務分配與作業程序（註二十六）。

五、聯邦網路局的組織
1. 聯邦網路局的機關
(1) 局長
聯邦網路局採首長制，其首長為局長（Prasident），該局由局長直接領導指揮，局長對外在訴訟上及訴訟外代表該局，並下達組織規程指示業務分配與作業程序。局長與其2位副局長由聯邦政府任命的諮詢小組推薦後，交由聯邦政府決定並提名，由總統任命之（註二十七）。局長在部長前宣誓就職，與國家發生公法上職務關係，任期為5年，得連任一次（註二十八）。
(2) 裁決庭
裁決庭（Beschlusskammern）是與局長並列為聯邦網路局「唯二」的行政機關（Organe）。裁決庭為合議機關（Kollegialorgane），由3名委員組成，1位主席與2位陪席委員，裁決之作成採準司法程序（ein gerichtsahnliches Verfahren）。裁決委員必須具有法官資格，或有擔任高級職務經歷的公務人員（註二十九）。在實務上，裁決庭通常是分由1位法律、1位經濟及1位工程專業背景人士所組成。為擔保裁決作成的獨立性，裁決委員不得為控制或領導能源產業之人，亦不得為能源產業的董事或監事會（Aufsichtsrat）成員（註三十）。
除例外情況外，聯邦網路局的對外裁決原則上均由裁決庭作成（註三十一）。就能源管制方面，第6庭負責「電力網（管線系統）」，第7庭負責「天然氣管線系統」，第8庭負責「電力網使用費」，第9庭負責「天然氣管線系統使用費」的管制事項（註三十二）。這種事務分配的方式一方面強調「管線系統聯通」與「管線使用費」有其各自不同的管制工具，另一方面也強調「電力」與「天然氣」兩個領域應分開管制的必要性，自從2007年開始，第4裁決庭也開始負責能源管制的其他任務。除此之外，該局有「能源管制處」（Abteiliung Energieregulierung），處以下各科配有技術、經濟及法律的專業人員，隨時在管制程序中為裁決庭提供必要的協助，例如在費用管制時，即由該科負責進行成本審查與能源效率的比對分析（註三十三）［關於裁決庭裁決的法律救濟途徑，請見本文（下）］。
2. 其他內部委員會
(1) 諮詢委員會
諮詢委員會（Beirat）由16名聯邦議會議員及16名聯邦參議院代表組成，經兩院推薦由聯邦政府任命之，其中聯邦議會（國會議員）任命期間是按其議員任期的長短而定，如喪失國會議員資格，即喪失諮詢委員資格，而眾議院代表任命期間一律為4年，但聯邦眾議院亦得推薦其他代表而提前解除其職務（註三十四）。
諮詢委員會自訂議事規則，提經聯邦經濟及科技部核可（Genehmigung）（註三十五）。諮詢委員會應選舉主席及代表人，並至少須每一季召開一次非公開性會議。諮詢委員會除向聯邦政府推薦本局局長及2位副局長人選外，主要任務就是在該局每年度向歐盟執委會與ACER提出能源管制業務報告時，為該局提供諮詢意見，為此，該局亦有提供資料給諮詢委員會的義務（註三十六）。
(2) 各邦委員會
該局內部設有各邦委員會（Landerauschuss），用以彙整聯邦與各邦能源管制問題，以及協調全國執行管制措施的一致性（註三十七）。
(3) 學術諮詢委員會
該局為作成管制裁決或各種評估之準備，得設置學術委員會（wissenschaftliche Kommissionen），該成員應為在能源供應產業領域特別在國民經濟、產業經濟、消費者政策、技術或法律方面具有經驗並證明有專業知識之人（註三十八）。為此，本局目前已經成立從事跨產業研究的「管制問題學術事務委員會」（Wissenschaftlicher Arbeitskreis furRegulierungafragen, WAR）。
◆ 未完，下集待續。