司法改革雜誌資料庫
民間司法改革基金會
民間司法改革基金會
數位典藏檢索系統

歐債危機(下)—歐元的終曲,或只是個插曲?

黃俊凱

翻舊帳太沉重 我只想當好人
誠然,歷史可以原諒,但不能被忘記,雖然大家都知道德國人曾經幹過什麼好事,但如果這次又要從歐債危機引伸到歷史上的新仇舊恨,這種論調不僅沒有必要,而且不免又掉進以政治模糊經濟問題的錯誤裡。1980年代,最積極主導推動歐盟和歐元的是法國,原本目的之一是打算用經濟統合馴制住德國,確保歐洲和平,可是法國人卻把歐洲最大經濟體的地位拱手讓給了德國,如今歐債爆發,又給了德國展現經濟實力的舞台,歐盟三巨頭(EU-Troika)的決策結構更向一方傾斜(註一),結果現在法國反而因為歐元被德國牽制住(註二)。
「我們真的沒有要主宰歐洲的意思,這(指第四帝國的說法)真是荒謬!」德國財政部長WolfgangSchäuble(蕭伯樂)連忙撇清:「在歐盟,我們就是被期待要和法國一起併肩承擔起領導的責任,整個歐洲總是等待著柏林和巴黎共同發出的訊號」,況且「歐洲統合才是德國人的根本利益,只要是對歐洲好的,就是對德國好。」確實,從這次的救市行動可以很清楚的看出來,梅克爾是個現實主義者,她並沒有打算成為歐洲的救星,而是始終站在德國國家利益角度來設計整套戰略,她的目的很簡單,保護德國的錢,維護德國在世界上的市場競爭力,行有餘力才談拯救歐洲。
儘管在歐債初期,來自國際間的批評聲浪認為,德國不應袖手旁觀,應更積極的跳出來承擔,付更多的錢來穩住歐元等,但梅克爾對外始終堅持強硬立場,原因無他,她對外任何承諾所花的每一分錢都是德國納稅人的錢,比起德國選民,即便是美國總統歐巴馬也不那麼具有影響力,因此,梅克爾政府在這段期間不斷的拋出各種條件,直到大家都同意遵守一套遊戲規則,一套讓德國人可以期待將來再看到自己的錢的歐債國財政撙節計畫時,才肯出手相救,結果到最後不僅對外成為贏家,對內民眾雖不滿意但至少也可以接受。
蕭伯樂就說:「有時在(歐盟)部長級理事會(Ministerrat)開會時,我就問自己,為什麼總要我第一個發言?也可以讓別人開場吧,尤其是我的英文腔調真的是不怎樣。」客觀來講,如果說德國今天真的在歐盟主導著些什麼,也只能說是時勢、經濟實力和民主政治等因素交錯下的結果,這和昔日妄圖用暴力創造時勢的獨裁政體,應該是找不到什麼可比較的基礎。
歐債危機 歐洲統合史上的轉戾點
新歐洲的首要目標是穩定歐元,它目前有個類似中央的機構,就是歐洲金融穩定機制(EuropeanFinancial Stability Facility;EFSF),它是專門為歐元區17個共同貨幣國家所設立的金融穩定機制,性質是歐元區的紓困機制,負責提供歐元區成員財政援助,以及維持歐洲金融穩定,是新歐洲共同財政政策推動的核心。EFSF原本有的4,400億準備放款規模,在對葡萄牙、愛爾蘭和希臘提供紓困之後候還剩2,500億,經過去年10月26日歐盟領袖高峰會後決議擴大規模至約1兆歐元,準備後續必要時再為義大利和西班牙挹注資金。
為了擴大到1兆歐元的準備放款規模,EFSF運用槓桿操作的方式,仿照部分保險(Teilversicherung)的模式,由EFSF向投資人保證,如果希臘或葡萄牙的公債倒債,EFSF會承擔一部分責任,負責擔保投資人總借貸金額20%的損失,這會讓債券在市場上變得比較有吸引力,EFSF就可以用1歐元在市場上再吸引到4歐元的資金,例如今天要替希臘募集到1,000億歐,各歐元國家先透過歐洲金融穩定機制提供200億歐元出來,並用這200億歐元作為擔保,可以從資金市場上再募集800億歐的資金,如果將來出現債務違約,市場上的債權人至少可保證拿回這200億歐元的金額。
不過,EFSF只是一項臨時性安排,預計在2013年退場,永久性的「歐洲穩定機制」(EuropeanStability Mechanism)將提前至2012年7月啟動,並與現有臨時救火機制EFSF合併運行一年,以加強應對歐債危機的「防火牆」效力,將來歐洲穩定機制並將逐步轉變為貨幣基金,而且是能夠隨時準備處理國家破產程序的一種貨幣基金。
另一方面,根據新的財政協議要求,國家年度結構赤字不得超過國內生產總值的0.5%;對於赤字超過3%的國家,歐盟執委會得自動進行制裁,處罰方式是剝奪該國在歐盟的投票權,歐盟執委會並持續監督各國是否遵守預算平衡法則(Haushaltsregeln),如發現有違反,歐盟執委會和其他歐元國家得就該國預算向歐洲法院(Der Europaische Gerichtshof;EuGH)提起訴訟,歐洲法院能夠根據預算平衡法對赤字違犯者做出判決並進行處罰。
此外,為了解決希臘嚴重的逃漏稅問題,歐盟執委會和國際貨幣基金(IMF)決議一項計畫,請求德國派遣財稅官員前往希臘,協助該國重建的租稅行政體系,這項計畫並經希臘國會決議通過,從今年3月開始,有160位的德國財政官員、稅務行政人員陸續投入到雅典和希臘其他地方,進行長期的租稅整頓工作,排除該國租稅結構上的缺失,「傳授」當地官員預防逃漏稅的方法和經驗,目標在透過財政整頓、經濟改革,重振希臘經濟成長的動能,來建立市場的信心。
歐債爆發,迫使歐元區17國面對問題,作出迅速的改革與整合,一個分化的歐洲已經形成,這是一個雙速歐洲,非歐元區國家速度跟不上的,或根本等待無望的(如:英國),歐元區已經不再等待,開始建立起自己專屬的財政穩定機制,接下來無論是否成立歐洲經濟政府,或者另設歐洲經濟部長一職,很顯然的,歐元區已從貨幣聯盟走向財政聯盟的道路上。所以或許可以這樣說,歐債危機並不是歐元的終曲,也不只是個插曲,而是歐洲邁向政治統合的一個重要轉戾點。
另類歐債危機 民主正當性新課題
為了因應歐債危機,2011年9月德國聯邦議會通過多數決,將歐債緊急性或機密性的決策交由9人小組特別委員會(neunköfiger Sondergremium)決定,這個9人委員是經預算委員會41名委員選出所組成,專門在遇有特殊緊急的情況或涉及應秘密進行的事件時,直接跳過聯邦議會全體大會或預算委員會,作成歐洲金融穩定機制(EFSF)有關歐元救市的決策。對此,當時有反對黨SPD的議員覺得自己的權利受到侵害,提起憲法訴訟,聯邦憲法法院已經在去年2011年10月27日下暫時性的緊急處分(註三),認為專門為歐元救市決策所組成的9人委員會嚴重違反《基本法》,禁止該特別委員會執行這項工作,聯邦憲法法院並於今年2月28日作成憲法裁判指出(註四),這個特別委員會的設置將非特別委員會的其他多數議員排除在外,侵犯其他議員的職權,構成差別待遇,並違反聯邦議會有關預算案決定的全體責任(die haushaltpolitische Gesamtverantwortung),嚴重的違反《基本法》。本判決要旨如下:「1.德國聯邦議會係以其全體履行其代議功能為原則,即透過全體成員之參與,尚非透過個別議員、議員團體,或者國會之多數為之。德國聯邦議會對於預算法與預算政策之全體責任,原則上經全體大會之協商與決議為之。2.《基本法》第38條第1項第2句所揭櫫之代議民主原則,不僅擔保個別議員行使職權之自由,亦擔保其作為全體國民代表地位之平等。根據從選舉權平等原則所導出之要求,對議員地位加以區別之正當性,必須具備合憲性基礎並對於維持議員間之平等有重要性之特殊事由存在。3.將決策權限移轉給決策委員會而排除議員參與預算政策之全體責任之情形,僅在維護其他憲法位階之法益並嚴格遵守比例原則時,始得為之。」
聯邦憲法法院歷來已多次在其裁判裡宣示「聯邦議會對預算政策負有全體責任」,在這次的判決中,聯邦憲法法院更在強調聯邦議會對於歐元救市決策享有參與決策的權力與義務,因為預算乃是國會不可侵犯的職權,特別是EFSF的救債方案對國計民生有重大影響性,不得僅由一個排他性的特別委員會單獨作成決定,即使是多數決決議設立一個專門委員會,也不得逕自從反對決議的議員手中奪走EFSF有關歐元救市決策的緊急決定權,這不僅違反國會預算全體責任,也違反議員職權行使的平等,因此認為就這個部份,該9人委員會之組成嚴重違反《基本法》。按此,將來在EFSF做成決定前,原則上都必須先由德國聯邦議會依正常程序召開會議,按國會議事規則規定,遵守議程期日進行大會討論,而且達成有效的決議須至少有過半數的311席議員之出席,政府必須在重要問題上和反對黨共同協商達成協議,在國會裡取得三分之二的多數才能開始在EFSF推動救市方案。
問題在於,用複雜的國會議事結構程序決定EFSF的金援措施可能是在幫到忙,因為很難想像EFSF大多數的事務在經過議會全體大會冗長的爭議和討論之後,還能發揮多少緊急保護傘的功能,不過這也只是剛開始而已,繼EFSF之後,未來常設的「歐洲穩定機制」(ESM)同樣也要受到聯邦議會「決定參與權」廣泛的監督。不過金融穩定機制原始設計的構想就是要能迅速決策,例如直接讓歐元區的國家元首或部長級會議直接討論決定,如果將來德國代表總要枯坐等待來自聯邦議會的授權,那他在會議裡就會變得毫無行為能力可言,而且如果接下來其他國家也對這項「德國的民主原則」起而傚尤,特別是法國國會也開始要求實質參與ESM的決策時,ESM很確定不可避免的將更加的跛腳。 目前這個問題看起來似乎還是無解,不過就像歐債問題剛開始爆發時一樣,歐元國家就像一群毫無計畫的救火隊,這是人類史上第一個貨幣聯盟,當時沒有前例可循,也沒有標準作業處理程序。現在財政聯盟才跨出第一步,就遭遇古典國家民主正當性的挑戰,但就像當初對現代憲政國家概念的啟蒙一樣,自歐盟成立開始,從關稅同盟、貨幣聯盟到財政聯盟,以及將來可能的政治聯盟,歐洲不只在經濟統合上,就連對新憲政民主制度的實驗過程,也是可以讓人驚艷的現在進行式。
(全文完)

1. 所謂歐盟三巨頭是指,法國、德國和義大利。
2. 例如為了協助希臘早日脫困,德國提出希臘債務的減記方案,要求希臘的民間債權人放棄半數的債權,但公共部門債權人,像是歐洲央行的債權則應全數保留,債務減記的目標要是讓希臘從目前負債率約占國民生產總值的160%,到2020年以前可以降到120%。對於這個方案,民間機構手上握有最多希臘債券的法國原本有完全不同的想法,只不過這個方案最後還是通過了。
3. BverfG: Urteil vom 27.10.2011 - 2 BvE 8/11 Titel: Zur Rechtmäßigkeitdes 9-er Sondergremiums zur Kontrolle des Euro-rettungsschirms.
4. BverfG: Urteil vom 28.02.2012 - 2 BvE 8/11 Titel: Antrag imOrganstreit "Beteilungsrechte des Bundestags/EFSF" überwiegenderfolgreich.