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金權都更滿足誰—麻雀變鳳凰?還是分食鳳凰地?

林政佑

1992年內政部營建署擬《都市更新條例草案》,原初的設計即已排除要求所有地主的同意,當時《經濟日報》標題以〈都市更新 少數人莫作梗〉為標題,報導少數人的反對在都市更新過程是造成土地取得困難的主因,所以採取強制參與更新的方式來解決此一問題(註一)。此外,政府為了促進民間參與《都市更新條例》(以下簡稱《都更條例》),所以草案中給予許多的獎勵措施:容積率、稅捐和優惠貸款等。
都市更新需要龐大資金,為確保建商投資意願,因此省略許多行政程序(註二),並選擇強制參與都市更新的方式,排除土地權利關係人和採取多數決方式為之。當時便有立法委員和國大代表指陳多數決有違憲之疑慮,或者這樣會使弱勢者受到壓迫,變相成為圈地運動和炒作土地(註三)。立委苦口婆心地警告著行政機關,行政機關甚至拍胸脯保證:「台灣民主進步,在未來實施過程中是不可能蠻幹的,對於此點,本人對政府機關有絕對的信心。」(註四)《都更條例》立法之初,立委之間意見多有所不同,在民主程序與都市更新效率中折衝誕生本法(註五)。大體而言,《都更條例》就在公共利益與都市發展的立意之下通過。
法制化過程促成更新案附近的房價上揚(註六),達到官方口中的「經濟發展」。《都市更新條例》強調的效率與房價,促使房屋和土地的經濟價值為首要對象,反而使得房屋和土地的家園和社區情感聯繫的價值,逐漸為人所忽視。
「都更惡法」修法沿革
1999年發生九二一大地震,災區房屋重建和危樓改建成為災後重建難題,此時《都市更新條例》第7條,賦予直轄市、縣(市)主管機關或上級主管機關有權迅行辦理都市更新。但是,《都更條例》畢竟是處裡平時的都市更新,與震災過後的社會,政府希冀制訂因應緊急狀態的法律和《九二一震災重建暫行條例》來提高行政效率,加速都更辦理,其本質上有所不同。
其後,《九二一震災重建暫行條例》因為有落日條款,便在《都更條例》進行變動,隨之影響該法第25-1條的增訂,粉碎原先協議合建需要全體同意的門檻,改為十分之八。並隨著其後歷次修法不斷下降。
2005年修法,為加速老舊社區的更新,不願參與更新之土地或建物,若協議價購未果,則可經主管機關同意,採現金補償,並得強制徵收,再次對少數人的權利保障形成威脅。同時原先寄望由民間主導的都市更新,轉為仰賴公權力介入輔助,使建商主導更新事業能夠順利進行(註七)。至於,《都更條例》第36條強制拆除,直至2006年才由內政部訂立相關辦法,確保公權力的強制介入(註八)。然而,法律放寬與公權力的協助,似乎仍難以滿足建商,2007年再度修法放寬,簡化審核程序,並再度調降同意門檻(註九)。2010年修正再次簡化程序,並強化強制拆遷的期限(註十)。
整個立法和修法過程,除了初期有立法委員提出疑問之外,後來的討論與媒體報導,都直接將「釘子戶」與「不願參與都市更新的少數人」連結在一塊,質疑這些少數人要的是什麼?在修法過程中,也不斷考量如何排除這些釘子戶、少數人的權利(註十一)。
有建築師觀察《都更條例》施行的結果:迪化街的老舊社區的樓地板面積獎勵,竟與國父紀念館周遭社區的樓地板面積獎勵相同,可見都市更新重點在於政府與建商藉機炒作有漲價空間的土地(註十二)。再搭配台北市這幾年都市更新重要地段集中在大安區與中正區,至於亟殆更新的萬華區則只有零星實施。當初政府宣稱都市更新要讓麻雀變鳳凰,無疑是虛假;讓建商分食鳳凰,可能才是真實!
行政機關若有疑義 應主動提釋憲
建商與政府吞噬著住民的基本權,在士林王家一案更為突顯。尤其王家房屋被拆除之後,台北市長郝龍斌一邊說著「過程和平」與「依法行政」,一邊卻又流下眼淚,表示如此這般不得已。根據公民留下的影像,現場拆除的公務人員亦清楚《都更條例》違背人民財產權保障之處,直嚷惡法要修正,可卻任由怪手拆除。
依照《司法院大法官審理案件法》,行政機關有權提出釋憲,其規範目的是期望行政機關執行法律和政策之時,更要本於憲法保障基本權之精神。若有疑義,就要能透過釋憲來確認。換言之,所謂依法行政並非只是依照法律而已,尤為重要在於符合憲政價值。
除了金錢,別無其他?
有一種人,走過任何地方,都能說出這塊土地值不值得購買?升值空間高不高?從他的眼中望出去的土地,是以價格高低來排列的等高線圖。這種觀點,筆者也曾在士林王家前的廣場聽到過。那一位住在王家附近的民眾說,他覺得王家的房子依照《建築法》無法再加蓋,升值空間有限,所以(若不參加都更)很可惜。
純以經濟價格來看待住屋與土地的觀點,瀰漫於台灣社會,諸如:原住民應該搬離他們的家園,不要再住在危險的山區;去年甚至有議員反應萬華區遊民問題,需以噴水驅趕,理由便因遊民造成萬華房價低落、無法上漲。於是乎,土地與房屋捲入這樣的邏輯之中:經濟價格遠高於一切,高於祖厝的百年價值,高於山林作為祖靈聖域,高於古蹟的歷史精魂,高於遊民的人性尊嚴。
但是,祖厝百年、山林聖域、古蹟精魂、人性尊嚴,到底該如何被衡量?
「二分法」的多數暴力
我國的土地使用欠缺民主化及長期的整體規劃,任由政府與財團利用法律分食土地,人民無權追問和要求。去年筆者訪問竹南大埔被徵收戶,他表示,儘管當時未站出來反抗,但不代表同意。然而,在「二分法」的簡易邏輯之下,他卻被劃歸成贊成的多數方。他不斷憤恨地罵著:土匪政府!法律是否有讓人民當主人,選擇他們要的空間?選擇他們要的土地利用方式?選擇如何保護和分配他們的財產?選擇他們的社區要如何發展與建置?令人無奈的是,狹小又有限的制度選擇,逼使這些人被劃分成多數與少數,互相對抗。
因此,呼籲立法院能夠儘速修正《都更條例》,運用立法空間賦予人民更多實質和程序的權利。人民在都市內不該是被動者,僅能望著豪宅房價興嘆,看著建商割裂都市的片段,在「迪士尼化」的住宅中找不到一絲都市特性;被教育成追求看似理性市場經濟的投資人,卻感受不到生命的活力。人民應該站出來成為積極的公民,有權共同討論,評估公共利益,帶入多元價值,而非讓土地成為餵養財團壯大的犧牲品。

1. 〈都市更新 少數人莫作梗〉,《經濟日報》1992年7月13日,第3版。
2. 立法院公報,第87卷,第四期,委員會記錄,頁302。
3. 立法院公報,第87卷,第四期,委員會記錄,頁314;立法院公報,第87卷,第七期,委員會記錄,頁29、30;楊敏華、陳盛,〈多數人可強制處分少數人的土地...都市更新不宜以眾暴寡〉《聯合報》1997年6月29日,第11版。
4. 立法院公報,第87卷,第十二期,委員會記錄,頁295。
5. 立法院公報,第87卷,第十二期,委員會記錄,頁283。
6. 〈都市更新 房市受惠〉,《經濟日報》1997年12月17日,第34版。
7. 〈新聞分析 尚方寶劍 鋒利待驗證〉《經濟日報》2006年10月17日,A9版。
8. 〈都市更新受阻 政府可強制徵收〉《經濟日報》2006年10月17日,A9版。
9. 〈簡化審核 取消1/10以上地主同意規定〉《聯合晚報》,3版。
10. 立法院公報,第99卷第20期,頁330以下。
11. 陳立夫,《土地法研究(二)》(台北:新學林,2011),頁192-193。
12. 彭耀華,〈老屋變豪宅 都更暴利該誰享?〉《聯合報》,A13版。