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明槍易躲,暗箭難防?─誰來監督犯罪偵防的「監聽」?

羅秉成律師

儘管從1999年7月14日立法制定「通訊保障及監察法」(以下簡稱本法)以來,關於監聽問題已取得法源基礎,但非法監聽的情形是否比立法之前有所改善,答案恐怕是未必如此。披著形式合法外衣,行實質違法監聽,或者假藉合法監聽之名,行浮濫監聽之實,並非鮮見。

本法實施之初,以「犯罪監聽」為例,2000年各級地檢署核發件數為3,051件;2001年以後則激增為7,218件,監聽件數已暴增一倍以上,迄2005年為止,每年核發件數仍有7,213件之多。實務上,每件通訊監察書之監聽對象或電話門號並不以一人或一支為限,如果說國人每年因犯罪偵查需要(不包括國安監聽)而遭檢調警實施「有票監聽」(有依法核發通訊監察書者)之人數在萬人(或門號)以上,並不為過。

「有票監聽」的統計數字已如此之高,倘再加上傳聞中的「無票監聽」(未依法核發通訊監察書者),類此違法監聽的龐大黑數,更加驚人,無怪乎人人聞「監聽」而色變,已讓一般民眾的隱私受到極大威脅,遇事一有風吹草動的情形,不免疑神疑鬼,杯弓蛇影,深恐電話通訊遭到竊聽,一般通訊的隱私與安全,在非法監聽的陰影下,難獲保障。

只有法官監督還不夠

每年可能有高達萬門以上的電話被監聽,但因為循監聽方法而追訴成功的比例,則相對偏低。監聽所收效益不高,卻付出犧牲人民的大量隱私,甚至招來浮濫監聽之譏,能不慎乎?此次立法院就本法的修正草案,泰半置重於將此強制處分權(通訊監察書的核發權)回歸法院審查的層次上,意在藉由「法官保留」的方式杜絕浮濫監聽的亂象。雖然改由法官核發通訊監察書,確實可能因「司法審查」的事先監督,以收減少浮濫申請之效,但單憑法官監督,恐怕無法完全抑止浮濫監聽的現象繼續發生,仍應有其他監督配套相輔為宜。

除司法監督以外,應嚐試建立雙線的「事後告知程序」,及雙重的「監聽報告義務制度」。前者是修法使核發通訊監察書的法院,擔負監聽結束時告知被監聽人之義務(改由法院告知,而非執行機關)。此外,電信機關於監聽結束時,亦應同時告知用戶(即被監聽人)其被監聽之期間與監聽單位;後者則是修法命監聽執行機關應定期向法院報告監聽結果外,執行監聽的電信機關,亦應定期向國家傳播通訊委員會(NCC)報告執行監聽情形,再由國家傳播通訊委員會彙整後定期向立法院提出執行成效報告。

強化事後告知義務,再配合賦予被監聽之人閱卷權,可以使被監聽人(最關心監聽結果的人)有權利針對可能不法監聽的個案,提出法律救濟方法(有效的個案事後監督),使不法監聽付出法律代價而知所節制;另方面建立雙重的報告義務,使立法、行政進行雙重之制度監督,並提供立法者「後控」浮濫監督之情形繼續發生,甚至再以修法方式緊縮或提高申請條件,以防免不必要監聽。如果上述「個案監督」與「制度監督」能交互影響,或許比較可能使意圖違法監聽者知所收斂。

設專責法官 統一處理監聽案件

此次修法將通訊監察書改由法院核發,勢必造成法院之案件負荷加重。因羈押、搜索等強制處分已由法院核駁,再加上監聽這一部分,對法官的工作負擔恐怕將雪上加霜。與其比照現在實務上由法官輪值處理,不如整體考量設置「專責法官」,統一處理羈押、搜索、監聽等強制處分案件,一方面專責法官專辦強制處分案件,專業能力相對而言較為可信,另方面以輪分方式辦理有時會流於見解不一,令人莫所適從,不如專責法官處理過程理論上會較為一致。

本法草案就如何強化對監聽的監督方面,仍有不盡周延完善之處,朝野宜利用此次修法機會,重新正視過去監督。監聽不力的弊象,增訂相關監督配套,以維民眾之隱私權免遭公權力不當侵害。