國家監聽與隱私權的拔河戰─從通訊隱私的程序保障到資訊自主控制的落實

劉靜怡

隱私權的保護，應是憲政國家對人民的基本許諾之一。然而，面對現代複雜科技的發展運用現狀，以及國家機器片刻都無法稍減的監視和執法焦慮，這份許諾卻往往是身在當代社會裡的我們最不容易實現的想望。最近大法官會議在釋字603號解釋文中，特別指出：「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障……保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。」

大法官會議603號解釋雖然以請領國民身分證按捺指紋的原戶籍法第8條第2項、第3項規定，做為違憲審查的對象，但是上述解釋文對於「個人資料自主控制」此一基本隱私權的內涵，卻做了相當明確的闡釋。那麼，轉換到各種現代通訊型態的脈絡下，當我們面臨「不得不然」的國家公權力時，到底應該如何落實「個人資料自主控制」的基本憲法要求？以「程序保障」的強化，做為達成此一實質目的的主要手段，或許是值得正視的修法途徑。

囿於各種歷史和政治因素使然，我國通訊監察和監聽相關法令的出現時間極晚，遲至1999年才通過「通訊保障及監察法」。通訊保障及監察法立法通過和執行至今，受詬病處不少，而其中受質疑最眾者，無非是目前立法中「程序控制」機制的薄弱，以致於當初將執法機關監聽行為法制化的立法初衷難以貫徹，甚至反而招來不少譏諷。因此，本次通訊保障及監察的修法，針對以下幾個偏重「程序控制」的面向，似乎應該賦予較多的考量：

核發監聽票應由法官裁決

首先，就通訊監察書的決定人而言，現行法最大的缺失，便是通訊監察書（一般稱監聽票）是由檢察官核發，未經法院審核。因此，筆者認為：在此次修法中，採取法官保留原則，將現行規定修正為聲請法院裁定後為之，應屬首要之急。至於是否應該容許司法警察直接向法院聲請通訊監察書，則似乎有斟酌之餘地，以免反有開人權倒車之虞。畢竟，在現行法制下，檢察官是偵查主體，而非單純的公訴人，檢察官應該在程序上負擔偵查方向與進度的職責。所以，通訊監察書之聲請，至少應該有讓檢察官知悉的必要，以便檢察官能發揮保障人權的基本功能：因為，對於個人通訊隱私而言，監聽是長期且廣泛的公權力侵犯，透過刑事偵查程序之法律守護神檢察官把關，比較能達到避免警方浮濫監聽的基本要求。同時，由檢察官承擔通訊監察書的初步過濾職責，可以避免聲請次數過於泛濫的問題，也可以對通訊監察書應記戴之事項、理由、有如何客觀事實情狀、必要性、與最後手段性等之陳明，扮演具體補強和把關的角色。

緊急監聽範圍必須明確

當然，司法權對監聽行為之控制，不應該僅限於聲請面，還應該貫徹到執行層面。有關執行層面的司法權控制之落實，則至少應該包括以下幾個項目：司法警察執行監聽時，究竟有無申請通訊監察書？有無逾期監聽？監聽所得之資料和內容資料有無濫用？監聽機房之進出有無嚴格管控？是否應進一步要求監聽期間應做成「報告書」？法院若發現無監聽必要時，是否得「撤銷通訊監察書」？以上種種問題，或可以透過在法律中增訂定期查核與不定期查核規定的方式予以貫徹，或可以進一步立法明訂，以增加法院在通訊監察過程中的介入密度，等於強化法治國家的人權侵犯風險控制工程。

其次，就緊急監察的發動而言，目前幾個修法版本均規定為檢察官得以「口頭」發動之。但是，在正常法治國家裡，緊急監察對於人民通訊隱私權的正當程序保障威脅甚大，畢竟事屬例外，因此，目前修法草案中對於緊急監察的範圍和緊急監察事後審查時限的規定是否妥適，也是值得進一步討論之處。尤其是在緊急監察範圍方面，此次修法草案版本中有予以擴大者，加入了「犯罪嫌疑人犯刑法妨害投票罪章、公職人員選舉罷免法、總統副總統選舉罷免法、槍砲彈藥刀械管制條例第7條、毒品危害防制條例第4條之罪」等，列為可由檢察官以「口頭」方式發動緊急監察之事由。筆者以為，這些事由未必全然符合「緊急監察」之立法目的，亦即未必足以構成「生命、身體急迫危險」情況之避免，為了避免免緊急監察從例外變為常態，開侵犯人權之倒車，上述事由列入一般監察之範圍即可。

保障通訊隱私權 監聽程序正常化優先

此次修法若能強化以上所述的程序保障，那麼，除了個人通訊資料自主權的確保，將獲得比較充分的實質保障之外，通訊保障及監察法實施至今，政府所發布的通訊監察報告中所出現的司法警察機關向檢察官聲請通訊監察書的核准率為高達99%以上的不合理現象，或許也能找到有效的疏解管道，讓我國的通訊監察法制，即使在全球反恐的不利氛圍下，至少亦能朝司法權主控的「正當程序」方向前進，帶給人民更多、更深的保護通訊隱私許諾。