行政法律訴訟不再有免費資源？

蔡朝安、高烊輝

我國行政訴訟法於2000年7月1日大幅修正施行，就行政訴訟制度作重大變革，對於保障人民權益、確保行政權的合法行使，極有助益。惟因該次修正施行的行政訴訟法，自研修至立法完成逾17年，於此期間國家法制、社會及經濟環境均有重大變化，國內外行政訴訟理論及相關制度亦多有發展，行政訴訟法所準用的民事訴訟法並經數次修正，是以司法院乃自2001年3月起再次研修行政訴訟法修正草案，並經2005年12月27日司法院第112次院會通過，頃於2006年1月11日送請立法院審議。此次行政訴訟法修正草案中，有若干值得研探的重大變革，其中最引人注意的，莫過於行政訴訟將改採徵收裁判費的新制度，而行政訴訟案件中占最大比例的案件類型就是稅務訴訟，故這次修正毋寧是在預告：「日後人民（特別是納稅義務人）與行政機關（特別是稅捐稽徵機關）打官司，將不再免費，而要像打民事官司一樣，預先繳納裁判費給行政法院！」

小標＝開徵裁判費是避免濫訟唯一的方法嗎？

司法院決定行政訴訟改採徵收裁判費的理由是：「行政訴訟法於民國22年6月22日施行，未規定徵收裁判費，係因當時人民權利意識不彰，經濟尚未發達，人民生活水準不高，行政訴訟如徵收裁判費，恐影響人民對違法行政處分提起行政訴訟之意願及能力，而無法發揮行政訴訟保護人民權利及糾正不法行政處分之功能。但行政訴訟法施行已逾70年餘，社會及經濟情勢已大有不同。人民權利意識日增，經濟發達，生活水準提高，已無行政訴訟如徵收裁判費，會影響人民對違法行政處分提起行政訴訟之意願及能力之顧慮。又從事理、法理及實務運作結果得知，因行政訴訟不徵收裁判費，使得濫訴者排擠正當權利人迅速請求行政法院保護之機會，並違反公平原則及不符「使用者付費」原則。再者，我國行政訴訟制度，與德國及日本之法制相近，而德國及日本之行政訴訟均徵收裁判費，我國行政訴訟不徵收裁判費，實有違法制潮流。」

故司法院乃研修行政訴訟法第98條，同時修正相關條文及配合制定行政訴訟費用法草案（併於2006年1月11日送請立法院審議），藉以明定計算裁判費的各項標準。

此次行政訴訟法的修正，大體上看來，有朝向「民事訴訟化」修正的傾向。然而行政訴訟與民事訴訟在本質上有重大的不同：一方面，行政訴訟原則上是人民對抗來自國家公權力的侵害（違法的公權力行為）所仰賴的救濟管道，此為其維護人民權利的主觀目的；另方面，行政法院的判決具有審查國家公權力行使合法性的司法審查功能，藉以確保人民權利免受國家的不法侵害，此為其維護公益的客觀目的。據此，行政訴訟係以保障人民權益、確保國家公權力行為之合法性為主客觀目的，與公共利益的維護至為攸關；而民事訴訟旨在調和私人間私權的紛爭解決，主要目的在保護私權，兩種制度的目的截然不同。司法院上開相關草案擬比照民事訴訟法的規定，改採以訴訟標的價額徵收行政訴訟裁判費的作法，是否妥適，實值得探討。

小標＝開徵裁判費不宜盲從

基本上，司法院從「使用者付費」的角度研擬行政訴訟改採徵收裁判費，很大的程度是為了疏解行政訴訟的龐大案件量，以減輕行政法院法官的負擔；然而，司法院表面上使用的理由卻是：「避免使得濫訴者排擠正當權利人迅速請求行政法院保護之機會」。事實上，因當前人民權利意識高漲，行政訴訟案件較諸過往確實大為增加，依據司法院的司法統計年報資料顯示，從1988年到1999年間，行政法院每年新收案件從3000餘件增加為7000餘件；2000年7月1日行政法院改制為二級二審後，2000年新設立的高等行政法院當年就新收二萬餘件，2001年新收2萬7000餘件（當年總數逾4萬5000餘件的案件中，有三萬二千餘件被法院裁定駁回結案），2002年起至2004年每新收案件均在9000至1萬件上下；最高行政法院則從2000年至2004年，每年從3000餘件案件逐年漸增加至4000餘件，2005年並已達5000餘件。

值得思考的是，在可以合理預期行政訴訟與過去相較將會增加龐大案件量的情形下，自2000年迄今全台灣仍僅設有台北、台中與高雄三處高等行政法院，一、二審行政法院法官的員額也未因案件量增加而相應擴編，故司法院理應優先處理此等司法資源配置不當問題。而司法院在未積極研究改善司法資源配置問題前，即欲以改採徵收裁判費的制度，以快速達成降低行政訴訟案件量、減輕行政法院法官審理負擔，此種「以價制量」的管制措施，恐將因貿然增加權利救濟不必要的門檻，而不當危及憲法對人民訴訟權的保障，據此，司法院擬就行政訴訟改採徵收裁判費的「立法正當性」，似有疑問。

另一方面，就改採徵收裁判費的「立法時機」來看，我國行政訴訟制度固與德國及日本的法制相近，而且德國及日本的行政訴訟均徵收裁判費，然而我國與德日兩國的法治發展情況尚非達同等的水準，故決定行政訴訟是否適宜於此時改採徵收裁判費制度，應特別衡量我國的國情，而不是一味地盲從所謂的法制潮流。

從此次修法的立法理由中，司法院並未就行政法院龐大的案件量中有多少的比例是所謂的濫訴案件，以及濫訴案件如何排擠正當權利人迅速請求行政法院保護的機會，提出可信的統計數據。反之，司法院的《司法統計年報》資料（以2004年為例）卻顯示，行政訴訟案件人民平均的勝訴率（行政機關之敗訴率）只有約7%，上訴與抗告的平均維持率均在93%左右；如以案件類型來區分，占最大宗的稅務訴訟案件，人民勝訴率也只有8.87%。由此看來，改制後的行政法院似仍難脫「駁回法院」的評價。

加上行政法院的裁判品質亦常因說理不足、未充份調查證據而令人詬病，行政法院傾向支持行政機關的答辯及裁判結果多不利於人民，均使得行政法院裁判的滿意度難以提昇。相形之下，以司法院欲師法的德國為例，依據司法院90年度德國行政訴訟制度考察報告，德國行政法院法官於受訪時表示，行政機關的敗訴率約為20%（另有謂10%），顯然高於我國的7%。是以，在行政法院改善其保障人民權利的功能、在行政法院讓人民相信與行政機關打官司的贏面可以期待之前，現階段並非改採徵收裁判費制度的適宜時機。

小標＝裁判費預納制度應作變革

縱使現階段行政訴訟確有徵收裁判費的必要，然而司法院行政訴訟費用法草案有關裁判費的徵收標準是否合宜？徵收比例有無過高？以及徵收級距是否適當？仍然值得進一步討論。雖然行政訴訟費用法草案第4條第2項就裁判費已定有30萬元的上限，但對於弱勢族群或確無資力的人民來說，恐怕仍然是一種難以承受的負擔，如未配套修改訴訟救助或法律扶助的運作，事實上恐會使部份人民受限於徵收裁判費，以致無法或難以提起行政訴訟，如此將使行政訴訟無法發揮保護人民權利及糾正不法行政處分的功能。

就此，於外國立法例上，德國行政法院法第188條規定，在社會救助、青少年救助、戰爭受害者照護、嚴重殘疾者照護以及教育進修補助的案件，不徵收法院費用（包含裁判費及墊款）；另外，政治難民庇護事件及文官懲戒案件，亦不徵收裁判費，故我國此次修正應可仿效德國，增訂類似的「排弱條款」，以保障弱勢族群。此外，依據司法院90年度德國行政訴訟制度考察報告，過去德國亦如此次修正草案採取裁判費預納制度，未繳納裁判費者視為撤回訴訟，但因一般認為預納義務妨礙權利救濟的實現，德國目前已「廢止裁判費預納」的規定，改為在法院判決後始由應負擔的當事人繳納訴訟費用，此種作法使裁判費的徵收不致成為人民權利救濟的事前障礙，亦值得我國仿效。

小標＝開徵裁判費不可成為人民權利救濟的事前障礙

依據上述淺要的分析，在司法院未積極研究改善司法資源配置問題以前，貿然就行政訴訟改採徵收裁判費的制度，以期達成減輕行政法院法官負擔的目的，於「立法正當性」上，並不足以令人信服；而在行政法院改善保障人民權利的功能、提昇人民勝訴率之前，現階段亦非改採徵收裁判費的適當「立法時機」。縱使經過充份討論及辯證後，足認現階段行政訴訟確有徵收裁判費的必要，裁判費的徵收標準是否合宜？（徵收比例有無過高？徵收級距是否適當？）仍值得進一步討論。而為使裁判費的徵收不致成為人民權利救濟的事前障礙，我國應可仿效德國就特定案件類型或特定條件當事人增訂裁判費徵收的「排弱（排除）條款」，並將裁判費預納制度變更為「裁判費後納制度」，以落實憲法對人民訴訟權的保障及「有權利、必有救濟」的法治國原則。