憲改、人權和憲政文化─對民間憲改的5點建言

黃文雄

幾十年前我在政大新聞系讀書的時候，憲法是共同必修科。老師是教三民主義的那一型。總綱不過是那幾條，他花了不少時間；但講到第二（人民權利義務）章的時候，卻想輕輕帶過。我生性有點喜歡搗蛋，碰巧看了李聲庭（大概是在《自由中國》寫的）有關提審法的文章，就在第八條（人身自由）纏上了他（根據第八條，政府任何機關非法抓人，本人或他人有權向法院聲請追究，法院不得拒絕，並且必須在24小時內處理）。沒想到因此引起了幾位同學的興趣，問了些其他條款和當時現實對照起來相當尖銳的問題。這一無心的「帶頭」差點替我惹來麻煩。還好那位老師滿厚道，只是找機會勸我為了「自己好」，不要再多問問題。

好吧，既然政大如此，就去台大旁聽。台大的老師看來較有學問，可惜談的是歐美的東西，就是不願意把它和台灣的現實聯結起來，而講課的重點也是擺在比較「安全」的政府組織問題。如果真講學問（又學又問），和我在後來到美國看到的中學憲法教學那種具體、生動、活潑相比，真有天壤之別。如果和美國最高法院一有釋憲，之前必然有許多人引頸期待猜測，事後媒體大幅報導，酒吧裏也會有辯論甚至爭吵相比，那就更是兩個世界了。

憲法並非虛無飄渺之物

別以為從「憲法文化」的觀點看，上面的例子是威權獨裁時代的陳年舊事。以上述的「零點」為準，民主化開始後的確有不少進步。但是，幾十年視憲法如無物（除了它的法統象徵價值）的威權統治，不會沒有其後果。不過是十年前，一位年輕朋友告訴他的大法官老師說，他想專攻公法，尤其是憲法，得到的建議是「你去讀那些虛無飄渺的東西幹什麼？」。這也許是個案特例，但是下一個可就不是了。我國釋憲由大法官壟斷，民主化前的大法官又乖乖牌居多，一般法院不大用得上憲法，因此不少代的大法官和律師讀憲法是為了考試用的，考上了也就「忘」了。既然如此，少數人權律師有人因為引用憲法而被法官嘲笑，也就不令人驚訝了。司法官、律師如此，你說在一般公眾心裏眼中，憲法怎能不「虛無飄渺」？像前述那種在美國的憲政文化又何從培育起？

花費800字寫了這些，只有一個理由：憲改之必要的議題已經因為政治化、獨統化而壁壘分明，鐵板兩塊。本來是民間主張的自下而上的憲改運動也因為被民進黨採用而被貼上標籤，使很多人望之卻步。可是，如果前述的現象讓人憂心，一個有獨立思考的公民是可以自有理性判斷的。首先，從培養憲法文化的觀點看，自下而上的憲法活動，正是一個難得的機會，寶貴的過程。即使現有憲法最後不動如山，因為想改革而必有的批判角度，也有助於深化對憲法的認識。第二，憲改必要之爭議主要卡在最敏感的總綱，其他人權保障和政府組織的部分，其爭議性並不是那麼高，而民主化後大法官的釋憲已經使越來越多人越來越覺得憲法並非真的那麼「虛無飄渺」，事不千己。如果民間真能就這兩部分討論出一個或數個版本，找到時機好好施壓，應該是各個政黨所無法忽視的。

最後，民主政治的基本原則之一，是會受到公共規範或政策影響的人，都有平等的權利參與那些規範或政策的制訂。憲改正是最好的例子。除非你宿命地認為政客無所不用其極（！）的追逐選票就是民主，那麼就有很好的參與民間憲改運動的理由。

亟待重建的人權憲法

談到憲改的人權保障部分，因為獨統考量而反對憲改的人，大概只能找到一個藉口，指出民主化後大法官那些讓人感到鼓舞多過滿意的釋憲成果，然後以美國累積數百年的法解釋系統來做令人難以接受的比賦（同時避免提及許多戰後「人權世紀」更新或制訂的憲法）。因此，我們必須看看大法官能用的究竟是怎樣的工具。凡是翻看過國際人權條約和戰後許多國家憲法的人，都不能不感到我國憲法那十幾條人權條文有多簡陋。不但明列的條文太少（且不提權利和義務混在一起或用基本國策來取代人民權利），並且看不出有甚麼「人權系譜」的概念。

如果更仔細的看，問題更多。例如（普世）「人權」和（憲法保障）的「民權」、所有「國民」與成年「公民」區分不清，（外國人和未成年人的權利怎麼限制或不限制？）；例如人權主體是否只及於自然人也沒有規定；又例如同樣不清楚的是保障的效力是否及於私人之間的關係（像丈夫凌辱妻子）的問題。

或許有人會以為未明列的人權可以用第22條的概括條款來補救。可是，第一，看不到（未明列）會有想不到（遑論立法修法保障）的後果，尤其在人權教育落後而又不屬國際人權體系的我國。第二，說服大法官引用第22條是個大工程，必須在用盡其他救濟手段之後才能聲請。第三，該條文字加了抽象的「不妨害社會秩序和公共利益者」，這和第23條（限制條款）裏同樣抽象的「除為防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」，是同樣非常「大條」的問題。

我還記得協助我國起草《人權法》的ICJ專家團第一次看到我國憲法人權條款的反應：長吁一口氣，說：除了同情幫忙，我們還能說甚麼？

落實人權保障 實踐公民社會

下一個問題是憲改的人權部分怎麼進行的問題，所剩篇幅不多，我只能說，一般而言，如果把類似上節所例示的缺漏一一找出來，對症下藥並不是那麼困難。下面只是我認為比較重要的幾點。

第一、明列條文太少的問題。這有幾個可以擇要參考納入的來源：世界人權宣言及由其衍生各種國際人權條約或宣言（從有「母法」地位的公民政治及經、社、文權利兩公約，到有關婦女、原住民、兒童、殘障……的國際文件，區域（如歐盟）文件、他國憲法，大法官根據第22條推出的權利，增修條文第10條，以及過去因為修憲困難而只法律化而未入憲的權利。如何摘要納入以避免因條文過多所引起的整體「貶值」，勢必牽涉到不同公民／團體間的協商，這也是很好的公民合作和民主演練。

第二、「進口」的條文盡可能接近原來文字。這樣做在將來運用時，將有大量的國際與他國判例可以參考引用。

第三、限制權利的文字不能一概用第23條的抽象語言，而應參考國際人權有關削減（derogation）的文獻，依不同條文而個別化。

第四、要特別注意落實（implementation）條款，包括例如可掛在權力者頭上的抵抗權條款、國家人權委員會的設立，法律和政策的提出必須附帶人權影響評估的設計，或例如明文列舉國家的責任。這點可參考聯合國的《馬斯垂克準則》（Maastricht Guidelines）〔參考1998年Human Rights Quarterly 20卷691期〕。

第五、不要把注意力範限在憲法草案的人權章，其他部分如司法程序、基本國策的修改和更新，或審議民主入憲的可能，都攸關人權保障的落實，也是值得注意著力的地方。

依個人淺見，人權並非如有些人所想，只是人民面對國家和市場龐大勢力的防身工具而已，即使看來屬於防衛性的個人自主性之保障和促進（如隱私），其實還是我們作為公民的政治自主性的前提，而個人和公民自主性的鞏固，更是建構加強公共領域和公民社會的必要條件，這些都有賴於人權的促進和保障。這對目前政治和財團勢力都缺乏節制的台灣，尤其緊要。讓我就以這幾句比較積極的話，結束這篇推銷民間憲改的短文。