司法改革之路 ～訪行政院政務委員馬英九先生～

馬英九 口述 楊錦雲 整理

◎本刊「司法大家談」專八十五年十二月十一日專訪行政院政務委員馬英九先生，馬政務委員一本其對司法改革熱忱、懇切的態度，除就其個人對司法改革的理念與其於法務部長任內改革的經驗侃侃而談外，另就司法現況與本會常務董事陳傳岳律師及執行長林永頌律師交換意見，並提出針砭之道。

司法改革首重運作面
司法改革基本上可分為二個層次，一是制度面，一是運作面，二者應是相輔相成，同等重要。惟若要加以抉擇，決定其優先序時，即應考慮人民對司法的感情與期望。換言之，制度面的修法工作往往曠日廢時，制度的優劣也不具有絕對性，有時是見仁見智的問題，新的亦不一定比舊的好。而諸如「當事人進行主義」、「起訴狀一本主義」等專業的法律問題，只有學法律的人方了解其涵義，一般人民不會懂得其中的差別，他們所關心的事訴訟不要拖延、不要索賄等此種不必更動制度即可解決的問題。在我們大舉查察賄選以前，常有人說人民都知道有賄選，只有檢察官不知道，我聽了這樣的話感觸很深。我在法務部長任內所面對司法改革的課題，就決定要徹底而公正的執法，亦及認真、嚴格而非選擇地辦案，期望不會在有人講上面引述這樣的話。過去我在法務部推動肅貪、反毒、查察賄選及掃黑的工作，即本此原則而為。當然，這些問題並非一時性存在，亦不會就此而絕跡，於徹底之外，更須持續地做，此亦是時代的挑戰。
另外，一般人談到司法改革，多半只將焦點集中於審判階段，惟司法程序應涵蓋偵查、起訴、審判、執行、更生保護等不同階段，因此偵查、起訴等亦包含於廣義司法之範疇內，不容忽視。法官立於被動之地位，投入、產出皆控制於他人之手，若其他階段無法配合，則審判之改革功能亦極其有限。
定罪應採更周延的標準
過去我所奉行的原則是不干預個案，盡量放手給檢察官去辦案，因為，我雖是檢察官的長官，但依法我只有行政監督權而無業務指揮權。換言之，個案的指揮是檢察體系的權責，我必須尊重，不可干涉。這一點，對基層檢察官士氣的提升甚有助益，這三年多來，檢察官能主動出擊，掃蕩貪瀆、賄選、毒品、黑道，於此甚有關連。惟仍有極少數檢察官對外發言較多，稍有牴觸「偵查不公開」原則的情形。
其次，對於犯罪嫌疑人的偵訊程序亦有不夠嚴謹之處。實際上，自犯罪嫌疑人初始接觸調查人員及警察時的那一刻起，即非常的重要。最初調查證據、製作、製作筆錄的過程若是嚴謹完備，則可杜絕日後無謂的爭議，對辦案人員也是一種保護，其重要性不亞於訴訟中的辯論程序。例如就偵訊過程予以全程錄音、錄影即可保存真象，惟囿於現行法令，此部分可能應予以修法方能解決之。就錄音而言，現今檢察署偵訊室均設有「錄音中」之燈號標誌，法務部亦一再指示地檢署，若此燈號標誌不亮，則被告可拒絕說話，此即比照目前調查局全程錄影的作法，期以避免類似汐止命案(三個死刑犯)的情形再度發生。就錄影而言，目前調查局採取無間斷錄影方式，惟此一方式成本甚高，推行至全國警察局較有困難。再者，在前開汐止命案，三個死刑犯之案件中，根據我個人對該案卷所做之筆記，蘇建和於警訊筆錄中否認該犯罪事實，但於檢察官於汐止分局偵訊時卻坦承有該犯罪實，惟其嗣後又解釋不知訊問者為檢察官，以為還是刑警。是以檢察官訊問時應著法袍，有其必要性，若實際上真有困難，亦可佩帶證件，並在詢問開始時告知證明筆錄，讓被告知曉詢問者為檢察官，此部分應請法務部研究是否可行。
此外，一般訊問筆錄就是否聘任律師一般；多記載為「不需要」。惟不論對於一般民眾或政府官員均應宣導犯罪嫌疑人有聘請律師的權利，由律師以專業的法律語言來為其辯護，亦是被告重要的權利之一。
強化檢察官任公訴人之角色功能，期以提升裁判品質
在英美法系中，檢察官原則上是單純的公訴人雖亦可指揮偵查，但無強制處分權，偵查工作似乎完全由警方來來執行。其檢察官的人數不多，若有不足時，警察尚可聘請律師提起公訴。反之，我國係大陸法系的國家，檢察官除擔任公訴人之角色外，尚有指揮偵查之職權。現行實務上，檢察官在訴訟程序中的角色若不重要，蒞庭形同虛設，亦即檢察官並未恰如其分地扮演公訴人的角色。法務部於我到任之前，就此亦有自覺，故陸續於基隆、彰化等地試行派一檢察官專門負責蒞庭之工作。
細究檢察官蒞庭問題之癥結，一是人力問題，一是檢察官本身心態之問題。就人力問題而言，我在政府減肥政策中，極力爭取增辦一次司法官考試，更希望往後每年均加考，以加速補足人力。惟基層檢察官轉任律師者，為數不少，部分人力因此而流失。然另有一可喜之現象，即是年輕女性願意擔任檢察官者，有日增之傾向。我甚至認為結訓之司法官應體會不同之角色，不應只限於擔任法官或檢察官其中之一種，角色能在任職適當期間後互換，較不會存有本位主義之想法，觀點亦較能平衡。另外，我亦曾與數位檢察官討論蒞庭之問題，發現他們之間意見相當分歧。有些檢察官認為純粹扮演公訴人的角色即可，不必去主導偵查工作，此與現在一般刑警希望成為偵查主體，或至少為偵查主體之一的之想法吻合；惟另有一些檢察官認為目前警察之水準尚有不足，對法律分際之掌握不能與檢察官同日而語，仍必須由檢察官來指揮偵查，較為妥適。是以檢察官本身就其角色之認定即應先有所認知，盡快建立共識，否則檢警關係將受影響。
我個人在理念上完全支持落實審、檢分立，審、檢個別之角色一旦釐清，除檢察官能充分地扮演公訴人之角色外，律師在法庭中有了新對象，真相可因辯論而凸顯，整個刑事訴訟程序亦可「活」起來，裁判之品質可因此而提昇。惟在現今人力不足之情形下，蒞庭之檢察官絕大多數非起訴該案件之檢察官，對案情之了解較不深入，此時要求檢察官善盡其公訴人之職責，易流於空談。職是之故，檢察官之人力問題應先予解決，才可論及其他。而在精簡人力的現行政策上，增員實在困難重重。
法治教育應融入通俗文化之中
現近台灣媒體所看到的法律性節目，不是古代的司法，如「包青天」，就是外國的司法，如洛城法網，真正以本國司法制度為背景的節目非常的少。法務部有鑑於此，曾與中視合作製作「電視法庭」的節目，每周日上午十一時段，收視率最高。有些公司甚至買下其中一些案例的帶子，作為員工的教材，可見這方面的需求不可謂不少。
另外，我們的教育體系與司法體系不能相互結合。在國中學生法律宣導方面，從事教育者希望我們提供會考的題目，例如三人結夥竊盜之刑責較一人為重，把風之刑責與下手實施之刑責相同等，至於偷東西被抓到該怎麼保護自己的權利這樣的問題，則興趣不高。惟法治是一體的，並非威權制，我們除了告訴學生應該尊重別人不要犯法外，亦應告訴他們本身有何權利，由其在成為被告的時候。亦即我們除了教育它們不該做那些事外，亦應提供另類的法律常識。人權教育亦屬於法治教育的一環，法治教育亦不等於話即可，「聽話」並非最好的教育結果。
再者，社會規範有許多種，任何一種違常行為可從道德、宗教、校規、法律等不同的層面來評價。有些國中校長、老師認為把男生打掃時把同學關在廁所，或小男生掀小女生的裙子，是單純的惡作劇，只需處以校規，最多記過即可了事，並不知道情節嚴重者，可構成妨害自由或強制猥褻。是以對於社會規範不同的層面，均應有所瞭解，方能夠知道何時選擇何種社會規範來防制違常行為，才是最有效的。
目前國中教材「公民與道德」中雖有許多法律知識，惟學生只當作死的知識來學習，並未結合為生活的一部分。有些學生在學校中競選小市長或小市議員，即發送糖果、墊板、彩色筆等，顯然是看多了大人選舉買票有樣學樣。「法律生活化，生活法律化」不應只是口號，法治教育更應與生活結合，是以提供青少年適當的法治教育，是我們邁向法治社會的紮根工作。
認真、公平的執法過程即是教育
政府除了宣導法律，讓人民有基本的法治概念外，執法本身即是最好的教育題材，執法官員對此應有所認知，不能以社會風氣不好或人民守法水準不高等盾詞來推卸責任。
我在法務部長任內，關於賄選之案件，起訴了七千多人大部分均未結案，目前已結案者約850人，判決有罪者為640人，有罪之比例為76%。在有罪的640人當中，各級民意代表(如立委、省議員、縣市議員)及民選首長(如村里長之類)約一百多人。而縣市議會議員及正、副議長共有883人，起訴341人，比例為39%。以北部某縣而言，61位議員當中，即起訴了54人，比例不可謂不高，顯見檢方已卯足全力而為。
再進一步觀察，起訴的人中判決有罪者，宣告緩刑之比率約五成，甚至友達七成者，相較於一般案件宣告緩刑者只佔三成而言，比例極高。此種判決結果與人民期望落差太大，致引起人民的疑慮，認為檢方與院方互唱雙簧。院方審判固可有其立場，惟法務部亦曾就此而向司法院反映，司法院回覆以無法干預法官審判為理由，無法處理。此外，司法院過去一度以行政監督立場希望法官多考慮就短期自由刑給予緩刑，而賄選案件均為短期自由刑者，此可能亦是原因之一。然有一點為外界所不了解者，即是依選罷法第三十四條規定，因賄選被判有罪者，縱有緩刑之宣告，亦不得再登記為候選人，亦即褫奪其被選舉權。由此角度觀之，其政治生命可謂告終，往後當公務員之機會亦很小。其次，訴訟程序過份冗長，使得「遲來的正義」，予人「已非正義」的感覺，審判期程應予縮短，此亦是應改進的重點之一。
不論如何，檢方所起訴的賄選案件目前結案者雖屬有限，惟起訴本身即產生相當程度的嚇阻作用，縱觀現今的選舉風氣，不論是立委選舉、國大選舉，乃至於總統選舉，選風均較以往改善良多。以本屆立委選舉與四年前相較而論，根據中國時報民意調查顯示，本屆立委選舉有73%的民眾認為賄選不嚴重或無賄選之情況，只有16%的民眾認為嚴重或很嚴重；而三年前立委選舉之民意調查中則有40%之民眾認為賄選嚴重或很嚴重，只有16%之民眾認為不嚴重或無賄選之情形，兩者差距頗大。這其中所突顥之意義即是認真而公平的執法本身就是教育；總而言之，司法改革的運作面應先開始，如能確實地運作好，再來檢討制度面的問題，較為實際。
殊途同歸，司法改革空間大
以上是我個人對司法改革的理念及經驗。在我從事司法改革的過程中，亦面對了監察院的糾正、彈劾、立法院質詢或來自民間團體的諸般壓力。然而，我始終堅持的信念即是若有心去做，壓力可變為助力，適當的壓力反可時時警惕我們不要鬆懈，因而增加改革的動力。
我雖已離開法務部，對司法改革仍相當關心。惟司法改革千頭萬緒，仍需要大家一起來努力。我尤其要在此寄語全國的檢察官，你們是在司法體系中惟一能主動出擊具有足夠的法律素養，又有身分保障的法律人，大法官三九二號解釋既已確定你們「司法官」而非「行政官」的身分，一定要珍惜並善用自己的身份與職權，徹底、公正的執法，才能挽回人民對司法的信心。(本文作者為本會執行委員)