司法改革雜誌資料庫
民間司法改革基金會
民間司法改革基金會
數位典藏檢索系統

未生效卻先行的兩岸司法互助協議~與談人兩岸協議監督聯盟召集人賴中強

黃怡媛、郭亭妤

最高法院的判決裡面,判決相當重要的理由是證人的證詞。而本案中證人從來沒有到台灣作證、接受詰問,法官也沒有直接審理,而將這些做為定罪重要證據的理由,居然是因為兩岸已經簽了司法互助協議!
我對它的效力是抱質疑的態度的,我認為司法互助協議並沒有踐行我們內國法的程序,並沒有生效。至少在他跟我國內國法有牴觸的部分如證據法則,這部分很明顯應該是無效的。
兩岸司法互助協議在2009年的4月26日簽署,生效條款規定「本協議自簽署之日起各自完成相關準備後生效,最遲不超過60日。」但什麼是各自完成相關準備?因為兩岸政治關係特殊,不敢說國會批准,大家就創了一個名詞叫做「完成相關準備」。這是在第二次江陳會簽的協議,從第一次江陳會到第四次江陳會中所簽署的所有兩岸協議,都有類似的限期生效條款,最糟的時候連「各自完成相關準備後」這幾個字都沒有,就直接規定最遲幾日生效,而產生的問題是當這個日子到的時候,行政機關就不管國會直接主張協議生效,這是違反民主原則的。
協議在2009年4月26日簽署, 4月30日行政院院會核定,送交立法院備查。立法院認為這個案子似乎應該改成審查案,所以將案子交給委員會審查,但當審查還沒有結論時,行政機關就直接在60天後(6月25日)宣布司法互助協議生效。也就是說,這是行政機關的立場,認為司法互助協議不涉及人民的權利義務、不涉及法律的修正,所以為備查案。但是國會認為這可能涉及人民的權利義務,而將它改成審查案交付委員會,委員會還沒有結論時,行政機關就在6月25日,單憑協議已送給立法院備查且跟中國畫押的60天已屆至,所以協議生效。
一個民主的國家可以這樣做嗎?
至於國會的處理,根據會議記錄,立法院在2009年6月10日召開五個委員會的聯席會,處理司法互助協議,以及這次江陳會所簽的其它協議。當天在野黨提案臨時動議的第五案;「兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議內容涉及人民權利義務,應完成相關立法程序,才能依法執行協議內容,法務部並應增訂與執行協議相關的法律規定」在我來看來十分合理,若有些證據非要透過司法互助(不一定是司法互助協議)才能取得,而取得的證據如果跟我國刑事訴訟法的證據標準歧異時,便涉及到人民訴訟權的不利影響,怎麼能說不涉及法律修正,只要備查呢?依在野黨的提案,這時候需要相關特別法來處理。最後的決議結果為「另訂期處理」,但之後也沒有再開會處理了。
依照目前政府的說法,兩岸的協議若不涉及法律修正,就視同行政命令,送達國會超過三個月,便視為完成審查。但行政機關在簽署60天後,便依據生效條款在 6月25日跟中國換文(並不用國與國間的批准),互相完成準備而生效。至於國會的立場則是另訂期處理,即使到今天,我們還能在立法院內政委員會的待審法案清單看到司法互助協議。值得附帶一提的是,執政黨主張兩岸協議不涉及法律修正的視為行政命令,這件事國會從來沒有同意過,所有的兩岸協議,全都不屬於「行政命令交付審查案」,而是放在「其他議案交付審查案」。
(立法院第8屆內政委員會待審議案)其他議案交付審查案第一項「行政院函送該院大陸委員會授權財團法人海峽交流基金會與大陸海峽兩岸關係協會簽署之『海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議』、『海峽兩岸金融合作協議』及『海峽兩岸空運補充協議』」,這三項協議送國會審查後開過一次會,接下來內政委員會議案的處理進度是「另訂期審查」,也就是說從國會的角度來看,司法互助協議並沒有通過。換言之,雖然行政機關主張其不涉及法律的修正、不涉及人民的權利義務,僅屬行政命令。若超過三個月國會沒有做成審查視為已完成審查,適用立法院職權行使法關於行政命令審查之規定。但這個立場國會是從來不同意的,一是因為它還列在待審法案清單,二是因為在上一次會議的決議裡是「另訂期審查」,所以從我的角度看來我認為司法互助協議並沒有生效,至少來沒有產生內國法效力;或者再往下退,此與我國刑事訴訟法不符的部分不發生內國法效力。
就如在318運動期間,大家加強調兩岸協議的監督機制應該要法制化,而正是因沒有法制化,我們目前存在很嚴重的憲政衝突:國會跟行政部門對兩岸協議到底要送立法院審查還是備查?若行政院送備查,立法院改審查,它的法律狀態到底是什麼?這個憲政衝突國會沒有用很突顯性的方式處理,而是就此擱著。
2008年以來,馬政府總共跟中國簽了21項協議,其中只有第五次江陳會中「ECFA」的架構協議以及「智慧財產權協議」是經過國會審查,表決通過的,其他19項協議幾乎都放在待審清單裡,例如「海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議」、「海峽兩岸標準計量檢驗認證合作協議」、「海峽兩岸漁船船員勞務合作協議」……。這些協議生效了嗎?行政機關認為生效,且跟中國換文了。但從國會的立場,審議程序並沒有完成。這其實是很嚴重的憲政衝突,只是目前並不外顯,如果將來政黨再輪替,或目前執政黨失去國會多數的話,到那時衝突都將引爆。
這些兩岸協議爭議的根源就是現行兩岸人民關係條例第五條第二項:「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議;其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定,並送立法院備查,其程序,必要時以機密方式處理。」它其實不夠完整,就只是規定協議之內容涉及法律修正或應以法律規定者,送立法院審議;未涉及法律修正或無須另以法律規定者,送立法院備查。但是誰來決定?到底是前者還是後者?當行政院跟立法院對於此有不同意見時要如何處理?面對這個問題,在民間版的兩岸協定締結條例草案第二十一條:「本條例施行前已簽署之兩岸協定,尚未經立法院議決通過者,除已經立法院有關委員會實際確認協定之內容並無違背法律,亦未涉及法律之修正或應以法律規定事項外,應由行政院於本條例施行後六個月內,彙整送交立法院議決。本條例施行前已簽署之兩岸協定,未依前項規定送交立法院議決通過者,自始不生國內法效力。」對此行政院批評為一溯及既往的條款,但也不盡其然。因為前面待審法案清單的問題都沒有解決,協定尚未生效,哪來溯及既往的效力?當然這是民間版的意見,將來國會最後採取甚麼立場,仍有待觀察。
最後談一件事情,如果看完司法互助協議的條文,會發現它充滿很籠統、模糊的用語,至少從法律人的角度會質疑,當有爭議的時候到底要如何執行這些條文。這並非個別的現象,從2008年馬政府上任以來所簽的21項協議中,幾乎都有同樣的問題──非常抽象、模糊、不具有明確性。將來如果再碰到類似杜氏兄弟的案子時,如何適用、解釋這些協議,就會有很多人為恣意的空間。
這衍伸出另一個國際公法的問題:條約如果經過國會通過以後,是否必須經過一個內國法化的過程,才具有法律的效力?以目前兩岸特殊的狀況而言,我個人會比較傾向於肯定此說,一方面是因為條文解釋上的困難;另一方面是共同委員會,所有的兩岸協議幾乎都有共同委員會,例如ECFA有兩岸經合會、醫藥衛生合作協議有連繫工作組,而司法互助協議也有共同委員會來解釋協議內容。當協議的本身就非常模糊,而且根據協議的規定設有共同委員會來解釋協議的時候,如果我們還接受這些條約、協議具有內國法的效力,其實是非常危險的。就如今天的杜氏兄弟案,大家只是擔心司法互助協議會不會侵害到人民的訴訟權,但將來不只是司法互助協議,我們還要擔心司法互助協議的共同委員會對於司法互助協議的解釋,如果跟我們的法律、刑事訴訟法規定,或跟最高法院判例或決議有所牴觸的時候,要以誰、以哪一個意見為準?這個問題會成為無限大。