歐盟對外貿易政策與談判的民主監督與公民參與

黃俊凱

「兩岸服務貿易協議」（服貿）的爭議，雖然表面上是一種雙邊自由貿易協定，但是在台灣，不只涉及經濟自由化與產業利益，也涉及民主制度、國家安全、移民政策、醫療保健，甚至是世代正義與生活方式選擇的問題，面對這種複雜的社會多元價值的對立，究竟是哪一種國家權力最適合來協調處理這個問題？
理論上，我們可能會這樣認為，立法機關的國會議員來自全國各地，代表社會上不同利益與階層，各種價值、利益與目標都可以透過這些代理人在國會殿堂，透過繁雜、謹慎而又透明的程序，公開進行角逐、協調與折衝，最後以多數決定勝負，得到一個社會上大部分人都還可以接受的結果，因此「服貿」這種具有多元價值衝突的高度政治爭議的問題，最適合、也最應該在立法院這個體制內的場域內公開協調解決。但是在現實裡，今年3月17日在立法院發生的「30秒通過服貿審查」，我們只看到一個不僅無法代表社會多元價值，又驚見程序黑箱的立法院，一個機關功能失靈的立法院。
從藍綠對立到選舉制度，從立委在基層的紅白帖文化到政黨動用黨紀、掌控立委提名權等，這些都是造成立法院長期功能不彰的原因，另外一個主要原因，就是兩岸協議監督機制並未法治化。憲法增修條文第11條將兩岸關係授權給立法者以法律定之，在「兩岸人民關係條例」的規定下，兩岸協議除了「涉及法律層次」的內容必須由立法院審議以外，從政策規劃、談判議題、項目與內容，一直到談判完成後協議中所謂「不涉及法律層次」的內容，都是由行政部門主導，立法機關其實早就被自己制定的法律給被邊緣化，造成兩岸協議的民主監督有名無實。
在反服貿運動的催生之下，兩岸監督機制的法制化現階段（4月底前）已於立法院付委，行政院、在野黨及民間都分別提出不同的版本，各界討論踴躍，內容百花齊放，豐富多元。本文從海外的觀點，也嘗試提供歐盟相關的法制與經驗，作為我國立法與立法後實務運作的參考。不過，在觀察歐盟對外貿易政策與談判的架構演變之後，先提出一點心得：在國會對於國際貿易政策與談判的監督機制沒有法治化之前，民主正當性的控制是相當脆弱的，這種情況不只在台灣，即使在歐洲也是一樣。
1. 歐洲議會作為公民社會的守護者
在介紹歐盟對外貿易政策的民主監督時，必須先談以下兩個例子，這是歐洲議會取得對外貿易協定的批准權之後，退回行政部門所簽署協定的著名案例。
1.1 美歐金融資訊合作協定（SWIFT協議）
環球銀行金融電信協會 (Society for WorldwideInterbank Financial Telecommunication, SWIFT)，總部位於比利時首都布魯塞爾，經營全球最重要的金融資訊網路之一，許多銀行和其他金融機構都透過這個網路交換客戶的金融電文，來完成交易。2009年間，SWIFT為了不再讓美國政府可以任意進出它的數據庫，把最重要的伺服器從美國搬到了瑞士和荷蘭，但是美國政府為了要追蹤恐怖份子的金融交易，要求與歐盟簽訂交換雙方金融資訊的合作協定，目的就是要在歐洲取得使用SWIFT數據的法律基礎。
面對這項有嚴重侵犯人權疑慮的締約要求，歐盟剛開始顯得毫無招架之力，因為在反恐的大旗下，各國政府都不想得罪美國。
稱為「歐盟改革條約」的里斯本條約（Treaty ofLisbon）在2009年12月1日生效以前，歐盟的對外貿易政策與貿易談判，都是由歐盟理事會與執委會主導，歐洲議會並沒有任何的權限，里斯本條約生效之後，歐洲公民直選選出來的歐洲議員，取得了在歐洲議會行使國際貿易協定的批准權，這對於已經準備好放行「SWIFT協議」的歐盟各國政府來說，將會是個變數。
比起於我們「30秒通過服貿」的立法院，號稱是民主發源地的歐洲竟也不遑多讓，就剛好在里斯本條約生效的前一天，也就是2009年11月30日，在美國國家安全局（NSA）的壓力之下，歐盟各國內政部長連忙齊聚歐盟理事會趕進度，當場以沒有反對票的壓倒性多數（德國、奧地利、匈牙利、希臘棄權），通過了歐盟執委會與美方簽訂的「SWIFT協議」，此舉引發輿論譁然，各界嚴厲譴責「這根本是在污辱里斯本條約」、「隱私權保障和法治國的倒退」，甚至是「歐洲民主與民權最黑暗的一天」。
不過因為事出倉促，在里斯本條約生效後，「SWIFT協議」又增訂部分條款，導致整個協議的批准程序必須重新再來，這才讓歐洲議會拿到了參與決定權。果不其然，歐洲議會認為協議內容過度侵犯民眾隱私權，在2010年2月11日決議否決了這項協議，迫使雙方行政部門必須重啟談判。
歐洲議會在重啟談判的過程中，以手中的批准權為後盾，向談判雙方表明自己對於金融資訊合作的政策底線，美方也不得不把歐洲議會當成是對歐談判的要角，美國副總統拜登（Joe Biden）更在同年5月2日飛到歐洲議會發表演說，進行遊說，重啟談判的結果，「SWIFT協議」增加了更為嚴格的隱私保護規定，重新簽訂後，同年7月8日才獲得歐洲議會的批准，於8月1日生效。
歐洲議會初嚐權力滋味，便享受到甜美的果實，媒體、評論形容這次的否決權，是歐洲勇於向國際強權嗆聲「我們對隱私權保障有不同的見解」，更象徵是「基本人權、個資保護以及歐洲民主的重大勝利」。
1.2 反仿冒貿易協定（ACTA協定）
美、日與歐盟主導的「反仿冒貿易協定」（Anti-Counterfeiting Trade Agreement, ACTA），是個維護智慧財產權的多邊協議，簽署國大多是輸出智財商品的已開發國家，目的在進行國際合作共同打擊盜版、仿冒，但許多批評指出，這是已開發國家聯合大企業豎立的非關稅貿易壁壘，不利於開發中國家的產業發展，也阻礙中小型產業的技術創新，協議內容更涉及限制網路上資源共享，嚴重侵害言論與資訊自由，而且整個談判過程也完全不透明。
「ACTA協定」在歐洲引起廣大的爭議，歐洲議會就曾多次作成決議，要求歐盟執委會向其報告談判過程，而且在歐洲議會的持續施壓下，談判方也被迫公開協定草案，甚至在談判的最後階段，更依照歐洲議會對草案內容指摘的部分，進行多處修改。
2012年1月26日，歐盟執委會與歐盟其中的22個會員國簽署了「ACTA協定」之後，歐洲人隨即展開跨國串連，在2月11日舉行全歐「反ACTA協定」國際大遊行，德國當天在零下10度的低溫下，全國有55個城市共10萬人走上街頭，就在公民社會強烈的反對聲浪下，歐洲議會在同年的7月4日以478票對39票的懸殊比數，否決了ACTA。
SWIFT和ACTA的過程與結果，從代議民主制度的角度來看，無疑是相當成功的，里斯本條約強化了歐洲議會在歐盟對外談判時的地位，加入歐洲議會的參與決定權之後，讓公民社會的聲音進到了體制內的決策機制中，不僅歐盟的貿易政策獲得民主正當性的控制，也讓歐洲議會有更多的籌碼，與理事會與執委會進行政治角力（註一）。
2. 歐盟對外貿易政策的方針
歐洲聯盟運作方式條約（ T r e a t y o n t h eFunctioning of the European Union, TFEU）第207條第1項第2句規定，歐盟在形成對外貿易政策時，必須在符合人權、自由、平等、民主與法治，以及聯合國憲章及人權宣言等原則與目標的前提下進行，在促進世界經濟整合的同時，也要一併兼顧經濟、社會與環境的永續發展，並且必須化解對外貿易與其他內外政策之間的衝突對立（參見里斯本條約第21條、第22條），換言之，各種目標與政策彼此並沒有位階順序，貿易自由化並非當然一定是優先選項（註二）。
對外貿易政策既然往往會與其他目標或價值產生衝突，就必須折衝與妥協，本身就具有強烈的政治性格，而不只是經貿專業或產業利益的單方面問題。從SWIFT和ACTA的例子來看，各國的外貿政策與談判從來就不是只有表面上的經濟目的而已，相反的，背後往往帶有各種複雜的政策或政治算計。
正因為對外貿易不是價值中立的專業問題，面對其政治化的現實，里斯本條約建立一套新的機制來處理歐盟對外貿易的目標衝突問題，也就是把歐洲議會納入決策體系，以反映公民社會的多元價值與利益，來化解國際貿易對歐盟內部可能造成的各種衝突問題（註三）。
3. 歐盟機構在對外貿易的權限分工
歐盟執委會，為歐盟事務執行機構，執掌歐盟行政權；歐盟理事會，是由各國部長組成，相當於兩院制國家的「上議院」；歐洲議會，是由歐洲公民一票一票選出來的歐洲議員所組成，為「下議院」。歐盟執委會就其行政事務，原則上受到兩院的共同監督，兩院在監督的過程中並彼此制衡。
歐洲聯盟運作方式條約（TFEU）第207條第2項規定，歐洲議會與理事會依一般立法程序（ordinarylegislative procedure），制定規章訂定實現歐盟共同貿易政策的架構。換言之，歐盟對外貿易政策的架構，是由歐洲議會與歐盟理事會共同制定，歐盟執委會所屬的「歐盟貿易委員會」（Commission Trade）代表歐盟與全體會員國對外協商貿易協定時，必須在符合這個架構的規範下進行。個別對外談判，由歐盟執委會先向歐盟理事會提議，經理事會以談判指令（negotiating directive）正式授權後，執委會始得開始談判工作，在談判過程中，貿易委員會的官員或談判代表，必須定期向歐盟理事會的「貿易政策委員會」（Trade Policy Committee）與歐洲議會的「國際貿易委員會」（International Trade Committee,INTA），以非公開的方式報告談判的進度及內容（第207條第3項第3款第2句）。協定（議）簽署後，歐盟執委會必須送交理事會與歐洲議會行使批准權，兩院在行使批准權的過程中，也彼此制衡（第207條第3項第1款、第218條第6項第2款第a目、第294條），未經兩院批准，協定（議）不生效力。
4. 歐盟對外貿易談判過程的民主監督與公民參與（註四）
在里斯本條約生效之後，歐盟在對外貿易談判過程中，逐步落實民主監督與公眾參與，讓各國政府、歐洲議會、利害關係人、利益團體及公民社會，分別以不同的方式參與談判過程，以確保貿易協定可以確實反映歐盟各國政府與社會的意見。
4.1 準備階段
歐盟執委會徵詢社會各界提供意見與相關資訊。
4.1.1 線上公開徵詢意見（online consultation）
執委會在官網上公開電子問卷，開放讓歐盟內所有利害關係人自願填寫他們的看法後回傳，這項徵詢工作是在談判前準備階段的一開始就進行，以確保民眾的建議自始就被納入考慮。利害關係人至少有2個月的時間可以回應並回傳意見所以又稱為「回應程序」（reflection process）。諮詢結束，執委會公開徵詢結果，分析並作成結論，作為將來整個談判過程的參考指標（guidance）。
歐盟與美國的「跨大西洋貿易與投資伙伴關係」（TTIP）從2013年7月開始談判，到今年3月底為止已進入第四回合談判，執委會從2012年開始的談判前準備階段就進行了3次的線上公開徵詢。
4.1.2 與公民團體對話（civil society dialogue）
公開徵詢之後，執委會主動邀請非政府組織（NGOs），消費者團體、產業組織、及其他利益團體到歐盟總部布魯塞爾召開例行性的會議，為了鼓勵歐洲各地的公民團體代表積極參加，全部旅費都由執委會負擔。
以TTIP為例，自從2012年開始到今年3月底，執委會共舉辦7次這類會議，每次參加人數都有數百人之多，在會議過程同時也對勞工及環境影響評估的研究報告進行討論（見4.1.3），最近的一次是在今年3月份，共有超過650位公民團體代表與會，提出90份書面報告，並由執委會談判代表向與會各界代表提問請益。
4.1.3 永續發展影響評估（sustainability impact assessment）
執委會委託獨立研究單位，對於貿易協定在經濟、社會及環境方面先進行影響評估，在公開評估報告之前，交由公民團體審議，研究報告的草案與最後定稿在上述的公民團體會議中進行討論。影響評估研究報告是作為談判前的準備基礎，並且在談判時一併納入考慮。
4.1.4 與理事會與歐洲議會的對話（dialogue wi th the Counci l and European Parliament）
歐盟理事會與歐洲議會享有談判的事前、事中與事後的決策與參與權，因此歐盟執委會在非正式的準備階段也會主動徵詢兩院的意見。歐盟執委會在決定具體的談判項目與範圍時，都會與歐盟理事會的會員國政府代表，也就是各國經貿主管部長，以及歐洲議會的議員進行討論。
4.1.4.1 理事會決定談判方針
一個新的國際貿易談判構想，最先是在理事會每週召開的「貿易政策委員會」，由各國部長與執委會進行討論，要與哪一國談判、談哪些議題與項目都由理事會決定，在這個基礎上，理事會最後以「談判指令」（negotiating directives）正式授權執委會開啟談判工作，並在談判授權文件上列明各種指示（instructions），例如執委會「得談判」與「不得談判」的事項，以設定對外談判的紅線（red lines）。
4.1.4.2 歐洲議會作成決議表示意見
在準備階段，歐洲議會也可以作成公開決議（resolution）表示意見，雖然決議並無法律拘束力，但是目的在透過決議對談判的執委會官員釋放出政治訊息（political message），也就是談判結果必須獲得歐洲議會的同意才能生效，提醒執委會談判的結果最終都是取決於民意機關，因此談判代表會非常注意歐洲議會這些意見。
理事會決定談判方針與歐洲議會以決議表示意見的程序，就是在反應會員國與選民的意見。
4.2 談判階段
4.2.1 公告周知
談判開始應公告周知，接下來談判回合的資訊、談判進度等都可以在執委會網站上查詢。
4.2.2 定期向兩院報告
談判的進行並不是處在一種完全封閉的狀態，執委會必須隨時注意理事會、歐洲議會在談判過程中提出的關切事項，並且在每次的談判回合、談判的關鍵議題，都應即時通知兩院最新談判內容與進度。
歐盟理事會的「貿易政策委員會」在談判期間持續作為談判代表與會員國政府之間對話溝通的主要平台，執委會也必須即時（always available）回應歐洲議會議員的任何提問，或是出席其「國際貿易委員會」答詢。
TTIP自2013年7月展開談判之後，執委會在理事會的「貿易政策委員會」除了與各國部長開會外，也與其他各級經貿官員討論細節性、技術性事項，前後共舉行40多次會議，另一方面，歐洲議會為了有效監督談判，也特別成立一個談判監督小組，小組成員包含歐洲議會20個委員會的主席在內，從談判開始到今年3月底為止，執委會官員已經在歐洲會議會進行15次的正式會議，提供65份以上的重要文件，回應了80份的議員書面提問。
除了兩院之外，執委會在談判過程也會持續與公民社會溝通，例如與談判項目涉及相關產業的大企業、中小企業開會，進行個別產業的報告、交換意見，除此之外，也與消費者團體、環保團體等其他非政府組織的公民團體定期開會，交換意見，並解釋談判進行的狀況，並且在網路上公開相關文件。TTIP的談判，執委會官方迄今已經在網路上公開50多件的相關文件，包含現況說明、常見問題解答（FAQs）、新聞稿、備忘錄研究報告與會議記錄等，網路上下載次數已超過12萬次。
此外，為提高TTIP談判代表的專業能力，執委會內部再成立一個14人外部專家小組（group of 14outside experts），成員背景含有產業、商業、消費者事務、勞工權益、與環境保護領域等，作為談判代表的小型智庫。
4.2.3 談判具體內容與具體文字不公開
執委會在談判過程與公民團體溝通的過程中，主要在聽取意見，吸收專業資訊，但是談判的具體內容與文本並不對外公開，即使是特定章節或項目已經談判完畢，仍不得公開，除非所有項目雙方都已經同意，否則談判不會結束，談判不結束，就不能公開。
以TTIP談判為例，執委會與兩院雙方互信必須保密的文件，只能以內部公開的方式提供給兩院，不對外公開，例如歐盟談判代表目前承諾美國的項目、降低（或免除）美國出口到歐盟貨品的關稅額度、開放美國企業進入歐盟服務業市場的範圍與程度，相關的談判內容和文本（文字），都不得對外公開。
這是國際貿易談判很正常的現象，原因是：
．確保談判可以順利完成：為維護歐盟的利益，一定程度的保密是必要的，如此才有可能獲得雙方都滿意的結果，如果一開始就向對手揭露自己的談判策略，自己將失去討價還價的能力，這對歐盟來說，代表著談判的結果無論如何無法符合理事會所指示的談判方針，以及歐洲議會的決議，協議極可能簽不成。
．維護談判雙方的信賴關係：談判雙方必須對彼此有信賴感，如果雙方沒有信賴的氛圍，便不可能一起合作。
．國際貿易談判是包裹決定：在整份協議簽訂之前，協議的內容便不能定稿。如果提早公開協議部分內容，可能會釋放錯誤訊息，讓市場做出錯誤決定。國際貿易談判的一項重要原則是「在全部同意之前沒有一項是同意的」（nothing isagreed until everything is agreed），換句話說，貿易協議是「包裹決定」（package decision），要等到整個包裹決定之後，才能夠揭露個別細節。
4.3 協定批准之前的公共討論
談判結束後進入到文字技術性定稿階段，執委會此時也必須立刻通知兩院，最後法律文字的整理通常需要3到9個月。
定稿後，執委會公布雙方簽署的協定草案，並將該份文件送到兩院，協定草案並無法律拘束力，必須經過理事會與歐洲議會的批准之後，才能對歐盟生效。理事會與歐洲議會均以包裹表決的方式決定批准（yes）或否決（no）該協定。
在兩院決議批准之前的期間，執委會必須透過以下方式公開協定的全部的資訊，以充分解釋協定草案的內容與精神：
．提供資訊給媒體
．與公民團體開會
．在官方網站上提供訊息
．發送宣傳手冊
．與利害關係團體開會，例如受損產業
隨著公開協定草案而出現大量的資訊，通常會引起公眾的熱烈討論，社會上的各種團體有數個月的時間來討論與形成意見，進而影響歐洲議會與歐盟理事會依民主程序所作成的決定。
總結來看，在談判前的準備階段，歐盟談判代表是仰賴來自於公民團體提供的各種資訊，而在談判結果出來後、兩院批准前進行最後階段的公共討論，公民團體的意見都扮演著重要角色，因為當執委會的談判工作符合歐洲公民的期待時，這項工作才算是成功。在談判過程中，執委會是按照理事會的指示方針進行談判，並持續與公民團體、理事會與歐洲議會進行充分的溝通與互動，以落實民主的實質控制。在兩院批准階段，審查談判結果是否符合理事會的指示方針與歐洲議會的決議意見，並參考公民社會對於協議草案的意見後，以包裹表決的方式，決定是否批准。
改革後的歐盟貿易政策是透過透明、民主的方式來產生並執行，它的宗旨在服務歐洲公民、創造就業機會並保障歐洲經濟繁榮。
5. 結語：民主與法治，太陽花讓台灣回到正確的道路上
一個機關功能失靈的立法院，突顯了太陽花的價值。這次的反服貿運動，阻止了服貿在立院闖關，守住民主制度最基本的價值，催生了兩岸協議監督機制，讓兩岸協議走向法治化，這些都是在權力分立之下，立法院該做卻沒做的事。這一次，公民社會走在體制外，自己來完成，過程或許有些瑕疵，但是讓台灣重回民主與法治的軌道上，終究是瑕不掩瑜。
舉目所見，全世界都在做區域經濟整合，連歐盟、美國這種超大型經濟體都不放棄彼此整合，台灣以經貿立國，自然不應置身事外，問題是我們是否要放棄得來不易的民主與法治，去追求一個「不顧一切」的自由貿易？
從歐盟的經驗來看，對外貿易加入歐洲議會的監督力量之後，歐盟執委會有了幾次強渡關山的失敗經驗後，改變思維，轉而重視在事前、事中積極的與歐洲議會及公民社會溝通與互動。里斯本條約的改革，已經看到了對外貿易談判的本質，其實就是歐盟內部多元價值與利益的衝突與整合過程，歐盟執委會事先徵詢產業與公民團體的意見，作為談判時的指導方針，就是把原本被視為阻力的民意轉化為助力，談判結果也更能獲得歐洲議會的支持。可見，民主法治與自由經濟並不是站在對立面，況且任何的談判，如有國內的支持作為後盾，對外也會更有力量。
今年初克里米亞的脫烏入俄公投事件，歐盟與德國在國際上同聲譴責俄羅斯勢力介入烏克蘭，不過德國最近（3月）的一項民調，問德國民眾對於「普京（Putin）主張烏克蘭，尤其克里米亞，是屬於俄羅斯的勢力範圍」這件事，你是否可以理解？有55%的德國民眾表示「非常理解」與「多少可以理解」，而幾乎有相同的比例（54%）認為「如果俄羅斯併吞了克里米亞，歐盟和美國也都應該接受」。另外，有超過2/3的比例反對繼續對俄羅斯採取更嚴厲的經濟制裁。
這項民調顯示，在克里米亞事件上，大部分德國人希望保持距離，無意和俄國擴大衝突，這可以被說成是國際社會現實也好，德國人冷漠也好，但真正的原因是，歐盟有近1/3的石油和天然氣從俄國進口，俄羅斯占德國對外貿易總額也達3%。對大部分德國人來說，在衡量本國與俄國利害關係面前，克里米亞其實是有點「事不關己」，更何況這也是克島住民公投自決的結果。
台灣人如果在與中國的經濟統合過程中繼續保持沈默，在國際社會眼裡，這種沈默可能會被視為投下贊成票，這一票，不只是經濟統合的贊成票，也可能被視為同意放棄自由民主制度的贊成票，在中國主導的大國政治，以及各國與中國經濟利益的現實考量下，一個與中國經濟統合的台灣是否仍能保有民主自由，對於其他國家而言，又何嘗事關乎己？
經濟實力，是讓台灣維持在世界經濟體系中關鍵地位的生存法則，民主法治，則是台灣與世界文明國家共同的價值觀，缺少其中一個，台灣都不免有被邊緣話的危險。