高中課綱微調的法律問題 —與談人 周志宏（台北教育大學教育經營與管理系教授）

編輯部

課程綱要涉及教育內容，對於學生受教權的實現有重大影響。關於教育內容的決定，從重要性來看應是法律保留事項，甚至某些事項可能為國會保留。但以目前現行的法治來看，不管是《高級中學法》、《職業學校法》對於課綱的規定都非常簡略。課綱究竟是否算是一個訂定法規命令授權的規定，目前教育部與學界並無一致的看法。課綱與學生受教權的實現、教科書編寫者的著作自由、出版者之出版自由有關，是教育部審查教科書的依據，課本內容須符合課綱規定才得以通過教科書審查制度。課綱又是否可限制教師在教學上的自由，如果課綱有法律效力，不依課綱從事教學是否會有違法的問題？若課綱具有法律拘束力，則教師的教學自由將受到限制。
課綱若涉及基本權應符合法律保留，須有法律或法律授權的法規命令做依據。但這裡所談的符合法律保留原則要求的部分，是不是課綱的全部？課綱包涵了總綱、領域鋼要或其他的各科綱要，與我們一般理解的命令形式很不一樣。最早的課綱稱為課程標準，課程標準存在的時間其實遠比《中央法規標準法》訂的時間早，過去延用的課程標準後來改成課程綱要，教育部主張它是學術的專有名詞，不是法規命令的名稱，這麼說來似乎有理，但事實上《中央法規標準法》訂定之後，《國民教育法》、《高級中學法》陸續訂出來，過程中《中央法規標準法》已有明訂使用綱要或標準名稱，屬於法規名稱之一。而當時立法者是否認為是專有名詞，以致於不用照法規命令的訂定程序，此部分是需要討論的。
課程綱要規範的內容有許多確實會影響到基本權利。舉例而言，學生要學習哪些領域的課程內容、授課時數多少，皆影響學生的受教權，也影響老師的教學自由及學校辦學自由，若這些項目沒有法規的效力，等於沒有任何拘束力。過去曾發生過的爭議是：國小英語要在幾年級開始上？若有拘束力，則所有人都必須遵守；但若完全沒有拘束力，那什麼時候開始上英語都沒有問題，當時就發生爭議，有人希望能提早開始上英語。這就與課綱到底是否具有拘束力有關。若大家看現行九年一貫課程綱要，與前段時間公告的十二年國教課程綱要，或目前微調後的課綱，若所有內容都具有法規命令的拘束力，因規範的內容太細，則所有人動輒得咎。我認為課程綱要可區分總綱跟分綱，分綱不需有拘束力；而總綱的內容廣泛，其中與學生受教權、教師教學自主與學校辦學自由有關的部分，可具有法規命令效力，但也僅限於與權利義務有關的部分，如授課時數、學校課程、畢業應修滿多少學分等。若完全認為它是行政規則，則可能無法拘束高中畢業生需修滿多少學分才可畢業，那畢業資格的取得就是參考用；若有拘束力，沒達到畢業的學分數不可畢業，才會產生一致的拘束效果。無論如何，課程內容的名詞用語不應是法規命令。課綱之所以存在，是因涉及到課程安排、教師課程時數、教科書審查及考試命題，而社會重視考試，認為考試要有一定的命題範圍。但即使如此，課綱也不應詳細規定有標準答案式的內容，命題範圍能確定即可，課綱不應具體規定答案的陳述方式與用語。
檢視十二年國教課程綱要，總綱的內容其實很少涉及到爭議的用語。唯一可能爭議的是中國文化基本教材是否列入固定必修，此部分影響學生受教權，我認為應有法規依據。但科目的具體授課內容，不應該在法規命令的效力中，一旦領域、科目確定，具體內容應讓專業去發展。有人認為是行政指導，我認為可以連行政指導都不必是，讓教科書編著者自由去編寫，只要內容符合該學科的必要知識範圍，再由學校選用，尊重教學的專業，不需國家介入。
國家提供的教育基本上有相當一致性，重要的權利義務要有法規的效力，不管是法規命令還是行政規則，公立學校需受拘束，私立學校是否限制可進一步討論。我認為高中職以上不一定要有一致性，應該鼓勵多元。若將來經由學測或指考升學的比例越來越低，作為命題範圍、考試依據的課程綱要，其存在的必要性將隨之降低。各大專院校去挑選所需要的人才，學生自行決定需要具備什麼樣的能力。且現行的學測、指考不可從特定版本的教科書獨有內容出題，因此事實上不需要如此詳細的課綱，課綱只需依大學期待的學科能力標準知識範圍訂即可。
若課程綱要只是行政規則，而非法規命令，則僅對教育部和教育部所屬機關有拘束力，對地方政府及地方學校沒有直接拘束力，教師可以自行編輔助教材、提供教育內容，不需完全依照課綱教學，教師也不會因此違反法規命令，以致影響成績考核、被解聘或不續聘。但要留意的是，即使課綱本身是行政規則，新的《高級中等教育法》對課綱的規定相當細緻，事實上課綱的法律拘束力來自於《高級中等教育法》，而非課綱本身。縱使教育部主張課綱是行政規則，但《高級中等教育法》賦予了課綱法律拘束力。
例如過去職業學校的分類，依《職業學校法》只要經過中央主管機關教育部的許可，即可在未訂定課程標準的範圍內產生新的分類，或進行變更，課綱不會妨礙新的課程類別出現，使職業學校能因應社會環境經濟的變動，但若依照新的《高級中等教育法》的規定，需要修改課綱才可產生新的類別，需經過很長的程序，難以因應社會現實的需要。
此次高中課程綱要微調是根據原來的《高級中學法》，而新的《高級中等教育法》在2014（民103）年8月1日後才施行，此後才能依《高級中等教育法》訂課程綱要。然而此次微調後的課綱，自2015（民104）年使用至2017（民106）年，當《高級中學法》廢止，依此授權通過的課綱還要繼續依照《高級中學法》去實施課程，這段時間實施的舊課綱之法律依據為何？事實上《高級中等教育法》並未提到舊課綱繼續沿用的狀況，我認為此部分應是疏漏。在此提出一些疑問，當《高級中學法》廢止之後，依此法訂的舊課綱是否還能繼續使用？是否具有拘束力？因舊課綱是依《高級中學法》通過的，而《高級中學法》並未像《高級中學教育法》有那麼強的拘束力，那大家是否可以不使用舊課綱，如果可以不用，那其實討論課綱微調就沒有實益、沒有影響；如果有，就是個大問題。
我認為課程綱要一定要做進一步的區分，區分為總綱跟分綱。分綱完全為參考性質即可，而總綱有一部分具有法規命令的性質，而哪一部分涉及基本權利，須具有法規命令則應由大家來討論。
最後關於訂定的程序，我認為只要是教育部長核定的，不論是課程發展委員會或審議委員會的人員，基本上是一個政治決定，決定成員的組成可能決定課綱最後的審議結果。因此如何讓教育部長的審議權受到限制，甚至授權出來，不讓教育部長個人做決定，讓專業團體或公民形成組織、決定程序，我認為這是未來可以思考的，而組織及程序涉及到基本權，應該要符合法律保留原則。依目前的《高級中等教育法》，只有課程審議委員會有法律授權依據，其他如課程發展委員會並無法律授權依據，此部分應進行檢討。