針對檢察官濫權起訴或不起訴在訴訟法上的改革芻議

張靜

任何公權力之執行本來都該以合法正當妥適之方式為之，然不可避免的，任何公權力都可能被濫用，檢察權不論其性質是屬（純）司法權、準司法權抑或行政權，由於具有主動性，不若法院審判之不告不理原則只具有被動性，則發生濫權之可能性就更大。因而就檢察官在執行檢察事務所為之濫權，就有必要加以正視及予以規範之必要。
針對檢察官在執行檢察事務時可能發生之濫權，其事後之處罰機制，依我國目前的法律規定，除有刑事法律相關規範（註一）與國家賠償法第13條之規定外，固然可依法院組織法第111條、第112條及第113條暨有關公務員懲戒法之規定，從行政監督之立場予以事後懲治，也可依法官法第96條第1項、第51條第1、2項之規定，由被監督之檢察官之所屬機關（下稱監督機關）移由法務部逕行移送監察院審查、彈劾後移送司法院職務法庭審理，尚可依法官法第96條第1項、第35條第1項之規定，由監督機關或有關人員、機關、律師公會或團體請求檢察官評鑑委員會就個案進行評鑑。但無論如何，這都是事後之歸責手段，而非事前之預防措施。如從事前預防或防止檢察官濫權之角度來思考，在我國恐怕只能從修正或制定刑事訴訟法或其特別法之規定上著手（註二）。例如民國（下同）99年5月19日公布之刑事妥速審判法第8條及第9條就上訴第三審所為之限制規定，就可防止檢察官的濫權上訴，另91年2月8日修正刑事訴訟法第161條第2、3、4項有關法院裁定通知檢察官補正證明方法及裁定駁回起訴之規定，也或多或少可防止檢察官的濫權起訴。

依法院組織法第60條規定，檢察官之職權為實施偵查、提起公訴、實行公訴、協助自訴、擔當自訴、指揮刑事裁判之執行及其他法令所定職務之執行。而眾所周知，檢察事務最主要的三項工作，其一就是實施偵查包括偵查終結時提起公訴或為不起訴處分、緩起訴處分及簽結等，其二就是實行公訴包括判決後之上訴或不上訴，其三就是指揮刑事裁判之執行。依我國多年來司法實務之經驗，執行檢察官就指揮刑事裁判之執行，能濫權之機會本就不多，會濫權執行之個案更少，故不值深論。而在實施偵查及實行公訴二項檢察事務，則常會發生幾種濫權情形：一是濫權起訴：不該起訴而起訴；二是濫權不起訴：該起訴而不起訴；三是濫權為強制處分：不該強制處分而為之；四是濫權偵訊：包括刑求及各種不擇手段之偵訊作為；五是濫權上訴（註三）。前已言之，類如刑事訴訟法第161條第2、3、4項有關起訴審查制之修訂，本是為防止檢察官濫權起訴所設計，此制源於德國刑事訴訟法制，可惜繼受到了我國就完全走了味，實務運作之結果，更幾乎喪失了規範意義。以下，針對檢察官上揭五種濫權情形中之濫權上訴及不上訴，分別提出一些改革的建議，至於後三種濫權的改革建議，因受限於篇幅，留待他日為文。
濫權起訴
就檢察官濫權起訴方面，依世界各國的刑事訴訟法制而言，此可從四方面著手進行改革：其一是法院審判程序之改革，其二是偵查程序之改革，其三是中間程序（即介於起訴後與審判程序之間的刑事程序，以決定檢察官起訴之案件是否進入正式的審判程序）（註四）的改革，其四則是起訴前法官介入程序（故非偵查程序）之改革。
首先，在審判程序之改革方面，採陪審（petit jury）制或參審制（如日本的裁判員制），加入了「素人法官」即一般人民的參與審判，通常會讓檢察官的起訴更為謹慎而較不會濫權起訴，如再搭配檢察官就無罪判決之案件不得上訴之規定，使得檢察官起訴只有一次在地方法院審判之機會，檢察官之起訴勢必會更加慎重。此外，在陪審制之下必須搭配卷證不併送或稱起訴狀一本主義，得以防止職業法官未審先判之預斷，也連帶會影響檢察官之起訴不致浮濫。
其次在偵查程序之改革，則有兩種法制上之選擇，一是法國刑事訴訟法所採的預審制，此制在偵查程序中即有預審法官之設計及介入，預審法官與檢察官互不統屬，互相獨立，二者功能亦有清楚劃分。預審法官以法官身分，從事檢察官的偵查起訴（註五），對於開始進行預審程序之重罪案件（應行預審）或常罪案件及第五級微罪案件（得行預審），檢察官於預審程序開始之後，即無獨立遂行證據蒐集之權限，檢察官只在預審程序開啟前，才擁有十分廣泛的犯罪偵查權限（註六）。而預審程序之開啟，由檢察官以開始預審請求書請求之，一經開始預審程序，其後案件之處理即完全由預審法官主導，檢察官不得再以撤回或放棄先前所為追訴行為之方式，解除預審之繫屬狀態（註七），乃預審法官擁有對重大犯罪之偵查職權，且能行使羈押以外的各種強制處分權（註八）。預審法官終結預審之裁定共有二種，一係犯罪不成立裁定，一係移送審判程序（註九）。故在行預審程序之刑事案件，起訴與否已非檢察官之權限，當然能防止檢察官之濫權起訴（註十）。

第二種偵查程序改革之選擇，則是美國的大陪審（grand jury）制。在美國，將刑事被告起訴之方式主要有二，其一為由檢察官以（簡易）起訴書（information）自行起訴，其二在聯邦或部分州則為在檢察官主持下，由大陪審團以（正式）起訴書（indictment）起訴，在某種程度上大陪審團是用來限制檢察官濫權起訴之機制（註十一），也即大陪審團的目的在防止檢察官濫權起訴，以免對被告名譽造成損害（註十二）。大陪審團一般多為23人，聯邦法規定至少應有16人，部分州法則放寬至僅需5人、6人或7人者，但較多底限為12人，在23人之大陪審團，如聯邦的大陪審團，必須有16人以上之出席及至少有12人之贊成，始得為准予對被告起訴之決定（註十三），乃大陪審團主要在審查檢察官以indictment起訴被告所提之證據是否具備相當理由（probable cause），其性質上是屬於偵查機關，負有偵查犯罪之義務（註十四），故檢察官可取得法院所發之傳票強制任何人在大陪審團作證，而大陪審團只聽取由檢察官交來的案件，由檢察官決定傳喚那些證人及決定那個證人獲得免責權（immunity），訊問證人之程序也由檢察官進行，大陪審員很少自己訊問，且通常在證人證言結束時才提問（註十五），但大陪審團仍得調取證據（註十六），不過，大陪審團所調查之證據，限於對被告不利之證據，除非被告提出請求，才可調查對被告有利之證據，甚且，大陪審團擁有強制處分權，所為之強制處分也不必獲得法院之許可，而檢察官因沒有強制處分權，故檢察官常利用大陪審之強制處分權，以增加其蒐集證據之能力（註十七）。而大陪審團基於檢察官所提出證據以及建議決定為起訴（true bill）或不起訴（no-bill），也得指示檢察官以information之方式控訴被告非重罪之犯行（註十八）。雖然如此，大陪審團通常都淪為檢察官之御用機構，因大陪審團幾乎均聽從檢察官之意見，而對檢察官所制作之indictment所建議的罪名加以通過，以致被稱為檢察官的橡皮圖章，故如大陪審團多數認為證據不足，雖可駁回檢察官的起訴請求，但這類案件約只占大陪審團所處理案件的3%至5%而已（註十九）。
但以上二種偵查程序改革之選擇，筆者都不贊同，因受限於篇幅，無法細論其因。筆者傾向於從審判程序之改革著手，即實行陪審制，並改採起訴狀一本主義、強化不法證據之排除（註二十）及檢察官對無罪判決不得上訴等改革措施，則濫權起訴之情形會大幅度遏止。
接著有關中間程序之改革部分，前已言之，91年2月8日我國刑事訴訟法修正第161條第2、3、4項，有關起訴審查制之規定，就是一種起訴後審判前之中間程序，賦予法院通知檢察官補正證明方法及逾期不補正時之駁回權限，其法律效果，則係援引刑事訴訟法第260條不起訴處分確定後禁止再行起訴之規定，而就違反者應諭知不受理判決。核採此起訴審查制之規範意旨，其目的在於防止濫行起訴案件進入審判程序，有其反面的控制功能，即監督檢察官恪遵起訴法定主義，如要讓被告接受審判程序的折磨，起碼要保證檢察官的起訴已經跨過法定門檻（註二十一）。
本來起訴審查制之增訂應可成為防止檢察官濫權起訴之有效機制之一，但惜乎十餘年來的我國司法實踐顯示，一則因制度規範的不周全，二則因我國法院的保守作風及官官相護的執法態度，實務上各地方法院裁定通知檢察官補正甚或裁定駁回起訴之案例可謂鳳毛麟角，何況因檢察官之抗告二審法院因而發回的案列更不乏有之，以致無法達到防止檢察官濫權起訴之規範目的。
因此，起訴審查制必須進一步改革，其中改革的方向之一，是根本廢掉起訴審查制，但這必須搭配起訴狀一本主義之採行，因為在卷證不併送之下，地方法院承審法官既無卷證在手，自無法進行起訴後之審查（註二十二）。至在我國刑事訴訟未修正採行起訴狀一本主義之前，起訴審查制即有必要繼續維持而有進一步修正之必要。具體的修正建議有四：一則是徹底貫徹起訴審查之目的，不給檢察官補正之機會，法院如依卷證認定起訴不合審查標準─「指出之證明方法顯不足認定被告有成立犯罪之可能」，應即將起訴駁回，則檢察官之起訴將更為謹慎（註二十三）。二則是賦予被告聲請法院審查起訴是否符合審查標準之權，以彌補現制僅法院得依職權為起訴審查的規定，因只有法院得依職權審查之結果，絕大多數都會是不依職權為起訴審查（註二十四），故如能將法院依職權審查之發動權予以廢止，而將起訴審查之唯一發動權賦予被告，則是更好的選項（註二十五）。三則是應設置專門法官或至少將起訴審查法官與本案承審法官分離而由不同法官為起訴審查，以避免被告心理產生是否公平之質疑，更可貫徹無罪推定原則（註二十六）。四則，起訴審查現制僅規定審查期間限於「第一次審判期日前」，並無明顯或獨立之階段，以致會發生案件起訴到法院已歷相當時日並多次於準備程序開庭後，仍得透過起訴審查之方式終結訴訟之道德上危險（註二十七）。故法院之起訴審查應在起訴後(法院已收案並分案後）一定期間內為之。修法的建議是起訴審查之裁定，應在被告於第一次審判期日前聲請後一定期間(如30日）內為之，但法院如認為被告之聲請有延滯訴訟之意圖時得駁回其聲請（註二十八）。

最後，要提及美國刑事訴訟法的預審制，與法國預審制不同的是，美國的預審制，是起訴前法官介入程序的預審，預審法官不能最終決定起訴與否，而法國的預審制，則是起訴前之偵查程序，有權決定起訴與否。依美國刑事訴訟法制，防止檢察官濫權起訴之二大主要機制，一則為大陪審團起訴，由大陪審團審查；二則為預審（Preliminary Hearing）由治安法官審查，但近年來，美國有部分州以直接起訴之方式取代預審，檢察官得直接起訴，由重罪案的審判法官審查是否合乎起訴之標準，而不是由治安法官審查（註二十九）。預審被認為有多重目的，如決定被告是否應釋放、交保或羈押，但最重要的功能在審查是否得對被告起訴。一般認為預審之目的及其理論基礎，在防止草率的、惡意的、無充分證據的、政治或宗教迫害的起訴。美國刑法上之輕罪，得由治安法官（Magistrate）審判，重罪案件則由審判法官（trial judge）審判，而不論重罪與輕罪之被告，皆需先經控訴（complaint），多為被害人或調查本案之警察宣誓簽名所作成之書類，在由治安法官審判的輕罪案件，此控訴即相當於請求法院判決的起訴書，但在由審判法官審判的重罪案件，此控訴僅在使治安法官知悉被告有遭控訴之情事，其後仍須有起訴書，審判法官才能受理、審判。

美國聯邦及約有三分之一的州規定，重罪必須經大陪審團審查始能起訴，而有三分之二的州則規定，除大陪審團起訴外，重罪亦得由檢察官簽名之起訴書替代。在大陪審團起訴之法域，被告有要求在控訴後的一定期間內舉行預審之權利，由治安法官在預審程序中決定案件是否應交付大陪審團審查。在預審中，檢察官必須舉證證明案件合於審查標準（有probable cause及prima facie二不同審查標準），如不合於審查標準，治安法官即裁定案件不交付大陪審團審查，駁回控訴，即等於駁回起訴；反之，則為「准提交大陪審團」之裁定（稱為bindover），檢察官得將案件交由大陪審團為起訴與否之決定，但治安法官「准提交大陪審團」之裁定，並無拘束大陪審團之效力，大陪審團仍得認為不合於審查標準而不予起訴，或基於自由判斷予以起訴，或以較重或較輕之罪起訴等等。又檢察官得在控訴之後，預定之預審期日前，取得大陪審團的起訴書，則預審程序自動失效，無庸再行預審。但有少數州規定，檢察官不得藉取得大陪審團起訴書，以逃避預審程序（註三十）。
若為檢察官起訴之法域，大多數州規定在控訴，須通過預審之審查標準，檢察官始得向法院提出起訴書。乃預審審查若認定合於審查標準，法官即為準予起訴（bindover）之決定，檢察官即可向法院提出起訴書將被告起訴，對於預審法官准予起訴之決定，被告得請求駁回檢察官之起訴（motion to dismiss），此一請求，由審判法官審查，實務上多尊重治安法官之決定（註三十一）。因而，美國檢察官非經外部（大陪審團或/及治安法官）審查，不得向法院起訴，此等制度可有效防止檢察官之濫權起訴。
筆者贊同刑事訴訟在起訴前法官介入偵查程序的改革方式，不論此法官的名稱如何，且此法官最好是專門為介入偵查程序基於職務分配所設置，以累積其經驗而有較一致性的處理結果，目前我國檢察官聲請羈押、搜索扣押、監聽等由法官裁定強制處分之准否，其實就有這樣的作法，只是採輪分值班辦理，致審查標準不一而倍受批評而已。
濫權不起訴

就檢察官濫權不起訴方面，則可從偵查程序或起訴前法官介入程序及審判程序（即自訴制度）三方面之改革著手。
就偵查程序之改革，固可從內部的再議制度予以檢討，亦可加入外部的監督審查機制。前述美國偵查程序中的大陪審制，固然其建置的主要目的是防止檢察官濫權起訴，但事實上也同樣可以防止檢察官的濫權不起訴，如對政府官員或其他有錢有勢之人士，及檢察官以其私人理由不願起訴之案件，大陪審團也偶爾會變成「脫韁之馬」，不聽從檢察官意見，而自行將被告提起公訴，此種不根據檢察官所製作之起訴書，而由大陪審團直接向法院所作之起訴，不稱為“indictment”而稱為“presentment”（註三十二）。而考諸大陪審之所以具有制衡檢察官濫權不起訴之功用，係緣於大陪審團傳統上得本於職權進行調查、追訴之功能（註三十三）。
日本偵查法制則有其特殊之設計，關於檢察官不起訴處分當否之審查，由抽籤選出的平民百姓11人組成之檢查審查會掌理。依日本檢察審查會法之規定，檢察審查會獨立行使其職權，於告訴人、告發人、請求乃論案件之請求人或犯罪被害人（犯罪被害人死亡時，其配偶、直系親屬、兄弟姊妹）不服檢察官不起訴處分聲請時，應就檢察官之不起訴處分進行審查，亦得依其過半數之決議，基於自行所得知之資料，依職權審查，其審查會議，不公開行之。檢察官於受檢察審查會請求時，應提出審查必要之資料或出席審查會議陳述意見。檢察審查會得照會公務機關或公私團體而請求必要事項之報告，並得通知聲請人及證人到會接受詢問，復得邀請適合之人出席會議，以徵詢法律及其他相關之專業協助意見，必要時，尚得委請律師以擔任該案件之審查輔助員，審查輔助員行使其職務時，應依檢察審查會係為謀求公訴權之實施能適正反映民意而設置之意旨，不得為妨害其自主判斷之言行。檢察審查會於認定應予起訴時，得在有檢察審查員8人以上之多數作成應予起訴之決議，否則得以過半數多數決，或則在認定不起訴處分不當時，作成不起訴不當之決議，或則作成不起訴處分適當之決議。就各該結果之決議，檢察審查會須製作附理由之決議書，檢察官應速參考應予起訴或不起訴不當之決議，檢討是否應予起訴，並就該決議相關案件提起公訴或仍作成不起訴處分。檢察官為以上不起訴處分時，應將其意旨立即通知檢察審查會，檢察審查會就先前決議起訴而檢察官仍為不起訴處分之案件應進行審查該處分之當否，檢察官在收到檢察審查會應予起訴之決議書繕本3個月內（於檢察官通知檢察審查會延長必要時間及其理由時，加計其期間）內，未有不起訴處分之通知，視為該決議已有與不起訴處分同一之處分，亦應進行審查該處分之當否，如以檢察審查員8人以上之決議起訴時，應於決議書記載檢察審查會所認定之犯罪事實，於此情形，應特定構成犯罪之事實，並得以限制日時、場所及方法之方式為之（註三十四）。此決議書應請審查輔助員輔助作成，並應送交該檢查審查會所在地管轄之地方法院，但於認為適當者，得送交與起訴決議案件相關之犯罪地或犯罪嫌疑人住所、居所或現在地管轄之地方法院。法院應指定律師就起訴決議相關案件提及公訴及擔當訴訟之維持而執行檢察官職務，但對檢察事務官及司法警察之指揮監督，應囑託檢察官為之，該指定律師視為公務員。此規定之用意是因檢察官既二度為不起訴處分，要求檢察官實行公訴實有困難，故以指定律師代行（註三十五）。
日本檢察審查會可說是仿效美國大陪審而設之制度，但大陪審與檢察審查會之方向全然不同，檢察審查會是對檢察官之不起訴處分行監督審查，大陪審則主要是對檢察官起訴之審查。檢察審查會所以僅就檢察官之不起訴處分為審查，這是因起訴之當否，既有法院審判於其後，故在偵查程序中並無另設審查制度之必要（註三十六）。但因日本除了檢查審查會及因而伴隨之準起訴制度（或稱付審判制度）之外，刑事訴訟法尚有另一種準起訴制度之規定，也就是如同我國的交付審判程序，是檢察官起訴獨占主義及起訴裁量主義之重大例外，惟在日本可以提出交付審判請求之罪，是其刑法第193條至第196條所規定公務員或特別公務員(法官、檢察官、警察等）濫用職權、暴行凌虐、濫用職權致人死傷之罪及破壞活動防止法第45條規定之公安調查官濫用職權罪。因此等犯罪，均係有關人權侵害之公務員濫用職權之犯罪，而從來檢察官的裁量不起訴處分率在官僚主義之官官相護之下一直較高，致不能充分保護公務員濫權行為之被害人，為落實日本憲法第36條所規定絕對禁止公務員施用拷問或酷刑，乃立法規定準起訴制度，實效化開闢裁判之救濟途徑，此係仿自德國之強制起訴程序，但又不盡相同。在此制度之下，不服檢察官就公務員濫用職權罪所為之不起訴處分，告訴人、告發人或律師公會得以書面聲請該管法院將案件交付審判，此寓有由公眾監督檢察官起訴裁量之意義。至於聲請交付審判之期間，為收到檢察官不起訴處分之通知後7日內，聲請狀之提出，應向為不起訴處分之原檢察官為之，俾原檢察官有重行考慮是否提起公訴之機會，如檢察官重行考慮之結果，認為聲請有理由，應即提起公訴，準起訴程序至此終結，嗣後即依公訴程序辦理。反之，若檢察官認聲請無理由，而維持其不起訴處分時，則應自收受聲請狀之日起7日內，加具意見書，連同卷宗、證物移送該管法院，其意見書應記載所以不提起公訴之理由。該管法院受理後，其審理及裁判，應以合議庭為之，必要時，得調查事實，審理結果應分別情形為如下之裁定：一係以聲請違背法令上之程式或係於聲請權消滅後所為之聲請，或其聲請為無理由者，應駁回其聲請，就此駁回裁定，通說認為聲請人可依日本刑事訴訟法第419條規定為抗告（註三十七）；一係以聲請為有理由者，應將案件移付該管地方法院審判，法院之裁定即視為公訴之提起，而以裁定書擬制為起訴書，故裁定書應比照公訴書之應記載事項而為記載。惟關於公訴之提起，既非檢察官之所願，則關於公訴之實行，自不適合強求檢察官勉為其難而為之，故此際，實行公訴之任務，應由法院指定律師行之。受指定之律師，為維持公訴，須於各審級之程序負責到底，直到判決確定為止（註三十八）。
前面提及德國之強制起訴制度，係予告訴人得對檢察官之不起訴處分，聲請上級檢察機關再議，及進而聲請法院強制檢察官起訴之權，以制衡檢察官之濫權不起訴，我國刑事訴訟法上之交付審判制度，就是參考德國之強制起訴程序及日本的準起訴程序（而日本的準起訴程序也是參考德國之強制起訴程序而來，故德國之強制起訴程序是類此制度之老祖宗）。依德國刑事訴訟法規定，強制起訴程序僅適用於不起訴法定主義之案件，裁量不起訴之案件及自訴案件並不適用。這是因強制起訴制度本係為監督檢察官違反不起訴法定主義所設，而與自訴制度有密切關連（註三十九）。至於有聲請再議之權者，以曾向檢察官提出告訴之被害人（註四十）為限，告訴人於接受檢察官不起訴處分之通知後，如有不服，得於二星期內向該管上級檢察官聲請再議，經上級檢察機關以無理由駁回時，告訴人得於接獲通知後一個月內，轉向邦高等法院聲請以裁定命令檢察官提起公訴（註四十一）。向法院為此聲請時，聲請書應經律師簽名，由律師把關，並應提出據以聲請之事實及證據方法。受理聲請之法院，應命檢察官將案卷轉交法院審查，並得預定期間命被告提出答辯。法院得指定受命法官或囑託其他法院之法官進行調查，亦得由檢察官補充偵查，經調查完畢後，法院若認並無命令檢察官提起公訴之充分理由，應裁定駁回告訴人之聲請，此之裁定，具有實質之確定力，非有新事實或新證據，檢察官不得就同一案件再行起訴；否則，若法院於進行必要之調查並訊問被告後，認告訴人之聲請有理由時，應為命令檢察官提起公訴之裁定，檢察官就此裁定負有執行之義務。但為免檢察官對此違背其本來意願而提起之公訴，在嗣後本案審理程序中，敷衍其公訴之實行，乃特別規定告訴人得以參加訴訟人之身分而介入訴訟，並享有與自訴人相同之權利，告訴人因而得親自或委任律師出庭，得提出證人，亦得經由其律師閱覽卷宗，並於不服判決時，擁有上訴之權。惟在實務上，告訴人顯少於強制起訴程序中達到所期待之目的，其主要原因，是因檢察官所為之不起訴處分果有不當，幾均已因聲請再議先行程序之上級檢察機關在審查中獲得糾正，而無待嗣後法院之命令起訴，故強制起訴程序之存在，似止於備而不用之性質，不過確足以發揮直接之制衡效果（註四十二）。
此外，我國與德國刑事訴訟法所規定之自訴，也是節制檢察官公訴獨占的另一種機制，雖然自訴之提起，限制頗多，但無論其限制如何，仍具有其制衡檢察官濫權不起訴之一定作用（註四十三）。故我國的自訴制度，在檢察官濫權不起訴尚未有效之控制之前，不宜輕言廢除，而只能從改革自訴制度著手，以去除自訴所可能引起之弊端及強化自訴之效果。茲法院組織法第60條既明定檢察官之職權包括協助自訴及擔當自訴，但觀諸我國刑事訴訟法有關自訴之規定，幾乎沒有檢察官協助自訴之規定，僅第330條第2項檢察官對於自訴案件，得於審判期日出庭陳述意見，也未必是陳述對自訴人有利之意見，更未必是以協助自訴之態度而為之，此誠有待進一步的檢討與修正。
我國之交付審判制度自91年2月8日施行迄今，據李慶隆律師於96年2月所發表的一篇文章，將我國21個法院聲請交付審判自91年2月8日至95年8月31日止四年多之案件加以統計已衝破5千件以上，而已下裁定之案件至少有3,052件，但裁定獲准之案件總共只有19件，僅占全部已下裁定案件總數之0.62%，其他均遭駁回。至駁回原因分為不合法及無理由兩種，而以無理由駁回者有2,094件，佔68.61%，探究其原因，是刑事訴訟法第258條之3第3項雖規定，法院審查聲請交付審判案件時，得為必要之調查，但台灣高等法院於91年4月25日曾召開法律問題研討會並作成決議，該決議內容嗣即為全國各地方法院所遵循，此決議最重要之內容即法院調查證據之範圍，應以偵查中曾顯現之證據為限，不可就聲請人新提出之證據再為調查，亦不得蒐集偵查卷以外之證據有以致之（註四十四）。惟觀諸德、日法制，法院調查證據之時點均以法院下裁定時為準，非如我國以檢察官為不起訴處分時為準，故從交付審判制度功能之實效性而言，德、日立法例確有值得我國之借鏡（註四十五）。因而，聲請交付審判可從以下幾點再為改革：其一，參考德、日法制，將法院調查證據之時點延至法院裁定時為準，但不適用嚴格證明，而以自由證明即為已足（註四十六）。其二，牽涉聲請交付審判之前置程序即聲請再議之聲請人，如依德國法制以曾提出告訴之被害人為限，則此被害人應放寬，不應限於直接被害人，如依日本法制，則告發人、律師公會均得聲請再議，如依南韓法制，告訴人及告發人也均得聲請再議，而至少應比照我國刑事訴訟法第256條第3項規定之法理，就死刑、無期徒刑或最輕本刑三年以上有期徒刑，應依職權逕送上級檢察機關首長再議之案件，其告發人或未經告訴之被害人得聲請交付審判，就更能防止檢察官之濫權不起訴。其三，聲請再議不必然是聲請交付審判之前置程序，為加快刑事案件之進程，無妨改採如韓國以二者擇一之方式，得選擇聲請再議或選擇聲請交付審判。其四，我國刑事訴訟法第258條之3第5項係規定被告對於交付審判之裁定得提起抗告，駁回之裁定則不得抗告。但此實應反過來修正，就駁回交付審判之裁定，應改為聲請人得抗告，但不得再抗告，而被告對於交付審判之裁定則不得抗告，因被告可在其後之審判程序中主張無罪，此亦為日本之通說（註四十七）。其五，法院為交付審判之裁定時，現制為視為案件已提起公訴，但檢察官既為不起訴處分而不願提起公訴，則勉強檢察官實行公訴，恐與人性有違，公訴之實行也難以操作，故如修改為視為自訴而以自訴程序進行應更合宜（註四十八）。
小結
就檢察官之濫權起訴及濫權不起訴問題，世界各國法制各有不同的防弊設計，而鑑於我國檢察官偵查及起訴（或不起訴）權限之大，幾乎超過任何國家的檢察官，但訴訟法上的防弊規範，卻恐怕是民主法治國家中最少的，故更有必要參酌各國法制，從訴訟法上的改革著手，以維護被害人及被告之人權，並符合檢察官作為公益代表人之制度目標。