獨立管制機關—德國聯邦網路局簡介（下）

黃俊凱

（文承本刊第94期）
在本文（上）介紹德國聯邦網路局的背景（一）、職權範圍（二）、（三），以及其獨立性（四）與組織結構（五）之後，以下接續說明其與各邦管制機關之管轄劃分、與卡特爾官署之權限分工，以及其管制裁決之行政程序與司法救濟。
六、與各邦管機關之管轄劃分
聯邦網路局之管轄對象，為電力或天然氣配送管線系統直接或間接連接達10萬個用戶以上，或是其管線系統跨越2個邦以上領域之能源供應事業，而這裡所指的能源供應事業，係指配輸能源之管線系統業者而言，已如前述。至於屬各邦管制機關管制權限之事務，係指(1)能源供應事業（即管線系統業者）其電力或天然氣配送管線系統直接或間接連接少於10萬個用戶，且該管線系統並未跨出一個邦境外，而且(2)限於對此類業者之法定列舉管制措施，例如核可管線使用費、確定收取管線系統使用費之獲利上限、監督能源事業遵守事業分割之規定、監督管線系統業者，以及管線連接與技術事項之監督等（註一），即符合上述(1)與(2)兩項要件者，各邦管制機關始取得管轄權。如果一家事業兼營電力與天然氣，其各該電力、天然氣供應網的用戶數量應分別計算，又其他關係企業的連網用戶數量並不包括在內，不過管線只要稍微有一小段通過另外一邦，就是屬於聯邦網路局的管轄範圍（註二）。
值得注意的是，本法2005年修法時，對於是否將要能源管制任務分配給各邦辦理曾發生爭議，因為有的邦認為並沒有獨自辦理能源管制事務的必要（或無力負擔），所以聯邦政府特別在立法協調會的議事備忘錄上註明，將來如有必要時，願意與各邦個別締結機關借用（Organanleihe）的行政協定，以有償的方式，由聯邦網路局在各邦成立派出機關，以承擔邦管制機關之任務。迄今已有柏林、不萊梅、梅克倫堡邦（Mecklenburg-Vorpommern）、下薩克森邦、什列斯威邦（Schleswig-Holstein）及圖林根邦分別與聯邦締結行政協定，由聯邦網路局為其執行轄區內之能源管制事務，在此範圍內，聯邦網路局係居於邦管制機關的地位執行職務，除此之外，其他各邦都已成立自己的邦管制機關。不過歐盟2009年能源指令要求國家管制機關必須加強其在組織上與功能上的獨立性，因此各邦管制機關組織法還必須進一步配合修正，例如巴伐利亞邦就計畫成立「巴伐利亞自由邦管制庭」（Regulierungskammern des Freistaates Bayern），這個管制庭將會類似聯邦網路局的裁決庭，以準司法程序（in einem gerichtsahnlichen Verfahren）作成裁決，但另外則有些邦則是考慮乾脆把管制任務以機關借用之方式交給聯邦網路局來辦理，不過，下薩克森邦內閣已於2012年6月作成決議，將於2013年底終止與聯邦機關借用的行政協定，成立自己的邦管制機關（註三）。
七、與卡特爾機關之權限分工
德國卡特爾機關，係指負責維持市場競爭秩序之聯邦卡特爾署（ B u n d e s k a r t e l l amt ，相當於我國公平交易委員會）與各邦卡特爾機關（Kartellbehorde），其對於能源供應事業濫用市場優勢地位，以定價、拒絕交易或差別待遇等手段妨礙市場公平競爭之行為，得依《限制競爭防止法》（GWB）第19條、第20條及第29條等規定進行監督與處罰。但是，聯邦網路局及各邦管制機關（以下合稱管制機關）係專門為管線系統、網路系統之管制所成立之獨立機關，已如前述，因此《能源經濟法》在第111條第1項第2句及第2項規定，凡涉及本法第三部規定，以及依據該等法律規定授權發布法規命令之規範範圍，即指《能源經濟法》有關管線系統之管制規定，包含系統連接、系統接取與系統使用費之管制，以及依本法授權發布之法規命令，例如「低壓電力連接規則」（NAV）、「低壓天然氣連接規則」（NDAV）、「電力網接取規則」（StromNZV）、「天然氣網接取規則」（GasNZV）、「電力網使用費規則」（StromNEV）、「天然氣網使用費規則」（GasNEV）等規定，都優先於《限制競爭防止法》第19、20、29條規定之適用。總結而言，管制機關為能源管線系統營運之專屬管轄機關，在此範圍內，即排除卡特爾機關之管轄權。
除上述之外，有關能源價格、管線系統以外之其他上下、游能源事業的各種濫用市場地位行為，均為卡特爾機關既有的權限範圍，不過就能源價格的部分，因為上、下游能源事業使用管線系統費用的部分，係由管制機關核定，卡特爾機關如事後對終端銷售價格，例如用戶的用電價格，進行濫用監督時，必須受到管制機關對系統使用費核定之拘束，即必須以經核定的系統使用費係合法為前提，進行後續審查。因此，如果從能源產業鍊的各個市場階段觀察，可以初步劃定管制機關與卡特爾官署的權限分工，亦即能源管線系統之產業階段係由管制機關專屬管轄，其他上游的能源生產、輸入，例如電廠發電或天然氣進口，與下游的能源銷售，例如售電業與終端用戶簽訂能源供應契約之市場階段，為卡特爾官署所管轄。
惟管制機關之管轄權並不僅限於此，《能源經濟法》規定，如為管線系統之管制所必要，管制機關之管轄權仍及於其他產業階段，例如，為落實將管線系統事業從垂直整合事業中分割出來，監督事業是否遵守事業分割（Entflechtung）之規定，管制機關得審查管線系統業者與上下游的子公司或母公司之間的供應契約，監督母公司依約收取之費用是否適當。此外，供應能源給民生用戶的能源銷售業者，其營業活動之開始或停止，以及公司變更之事項，應向管制機關申報（anzeigen）；如管制機關認為業者之人員、技術或經濟能力，或經營可靠性有欠缺時，得禁止其營業活動之全部或一部（註四）。
由此可知，管制機關與卡特爾機關之權限有許多交錯地帶，故《能源經濟法》特別規定二者機關執法之協調性條款，要求聯邦網路局在作成有關管線系統之管制裁決前，應先讓聯邦卡特爾署有表示意見之機會，相對的，聯邦卡特爾署依限制競爭防止法開啟濫用監督程序時，亦應給予聯邦網路局表示意見之機會（註五）；聯邦網路局與聯邦卡特爾署在解釋適用本法時，應共同協調取得一致性，並注意到本法之適用與《限制競爭防止法》的各種關連性（註六）。此外，兩個機關彼此之間並得廣泛的交換資訊，就各自履行任務之必要範圍內，互相交換受管制或監督之事業人員相關資料，甚至包含營業秘密或企業秘密等資訊，並且得將之運用在各自的管制程序或濫用監督程序中（註七）。
八、管制機關之行政程序
管制機關之管制程序可分為： (一) 《能源經濟法》第6 5 條到第7 4 條規定之一般監督程序（allgemeines Aufsichtsverfahren），此為管制機關採取各種管制措施之共通程序規定（allgemeine Ve r f a h r e n s r e g e l u n g e n ）； (二) 特別針對管線系統接取與系統使用費之管制（Zugangs – und Entgeltregulierung）事項，本法第29條定有特別的權限與程序規定；(三)本法第94條以下賦予管制機關就其裁決強制執行之權力，以及廠商在違反相關秩序罰時之罰鍰裁罰程序（Busgeldverfahren）。本文限於篇幅，以下僅就一般監督程序說明之。
1. 一般監督程序之性質與管制措施之種類
《能源經濟法》規定之一般監督程序，性質為管制機關之行政程序，該程序之進行，除《能源經濟法》之特別規定（energierecht l iche Spezialbestimmungen）外，由聯邦與各邦的行政程序法補充適用之（註八）。
有管轄權之聯邦網路局或各邦管制機關（註九），依《能源經濟法》第65條規定，得命令事業停止違法（違反本法及相關法規命令）之行為，此為停止決定（Abstellungsentscheidung）（第1項）；或指示事業為遵守法定義務所應採取之措施，此為指示措施（Masnahmenanordnung）（第2項）；或為維護正當利益（berechtigetes Interesse）之必要，在事業違法行為結束之後，仍作成裁決確認該行為之違法，此為事後確認（Ex-post-Feststellung）（第3項）。
當事業違反法令規定之義務時，為了制止某個仍在持續狀態中的違規行為，管制機關得採取「停止決定」之措施，先停止事業之違法行為，再由管制機關採取各種必要的行為管制措施。如果僅作成「停止決定」尚不足以確保事業遵守法令之規定時，管制機關得進一步使用「指示措施」之手段，指示事業應採取哪些作為以遵守法定義務，在作成指示措施之前，管制機關必須先作仔細的評估，因為這項管制措施的發動必須注意充分的符合比例原則。在管制機關作成某裁決之時點，事業之違規行為已經結束，管制程序原則上即為中止，但如有為維護正當利益之必要，管制機關仍得在該時點作成行政處分，該處分之內容限於確認該行為違法，所謂「正當利益」係指，該違規行為有重複發生之危險，或是所涉及的法律問題具有原則上重要性者（eine grundsatzliche Bedeutung der Rechtsfrage）（註十）。
2. 管制程序之開始與進行
管制機關得依職權或依當事人申請開始管制程序（註十一），一旦發現事業有違反《能源經濟法》相關規定之行為時，管制機關得隨時開始調查程序，如第三人申請對他事業進行管制程序者，管制機關有決定是否進行管制之裁量權。不過系統使用費之核定，因必須依管線系統業者之申請始得開始進行程序，故系統業者就該程序有程序開始請求權，一經請求，管制機關即無裁量餘地（註十二）。
3. 程序當事人
— 申請人：僅限於非經其申請無從開始管制程序之人，例如上述申請管制機關核定系統使用費之系統業者，至於申請發動對其他事業調查程序之第三人，並非本法所指之申請人（註十三）；
— 管制對象之事業或其他義務人（註十四）；
— 參加人：係指因管制決定之作成顯然影響其利益之個人或團體，並經管制機關通知參加管制程序之個人或團體，其中之「團體」係指各個相關的消費者協會（Verbraucherverbande）。如有個人或團體之利益因管制程序之發動而受顯著影響者，原則上由管制機關依其合義務之裁量決定是否通知其參加（註十五）；
— 管制機關：依各該事件之管轄權歸屬而定，若非聯邦網路局，即為各邦管制機關（註十六）。
4. 陳述意見與言詞辯論
所有的程序當事人均有陳述意見之機會（註十七）。除了當事人以外，在適當的情形下，如有其他對管制程序之進行有直接或間接經濟利益之經濟團體（Wirtschaftskreise），特別是能源經濟團體、協會或能源消費者團體、協會，管制機關亦得給予此類團體之代表人陳述意見之機會（註十八）。
管制機關得依當事人申請或依職權於管制程序舉行公開的言詞辯論。在聯邦網路局為管轄機關時，由裁決庭之主席指揮言詞辯論程序，言詞辯論程序以公開為原則，僅在有害企業秘密或營業秘密，或有危害公共秩序之虞時，得全程或一部不公開（註十九）。聯邦網路局裁決程序之準司法程序設計，對於貫徹獨立機關作成裁決的準司法性具有重要意義，因為公開的言詞辯論比起單純的單方、書面的審查，更能保護當事人權利，並維護裁決的正確性，不僅有助於行政裁決之透明性與開放性，而且藉由程序之準司法性更加強化聯邦網路局作成行政行為之獨立性（註二十）。
5. 管制機關之調查權限
管制程序亦適用《聯邦行政程序法》第24條「行政機關依職權調查事實」之規定，《能源經濟法》第68條並規定「職權探知原則」（Untersuchungsgrundsatz），管制機關得依職權進行全部的調查，並提出或要求當事人提出必要之證據。
(1) 資訊請求權；請求提供資訊（Auskunftverlangen）
《能源經濟法》第69條賦予管制機關對受管制之能源事業取得資訊之權限（Auskunftbefugnisse），這項資訊取得權已經遠超過《行政程序法》賦予行政機關之一般資訊蒐集權力（Informationsbeschaffungs befugnisse）。除了受管制之能源事業外，管制機關亦得向能源產業相關之經濟協會或職業團體協會、請求提出有關技術性、經濟性的產業資訊，包含要求提出事業或團體、協會本身所使用參考的一般市場研究報告，以及其他有助管制機關履行管制任務之市場研究報告。此外，這項請求的範圍也及於被管制對象事業與其關係企業之間關於經濟關係的資料（註二十一）。
管制機關對於受管制事業有違法行為之「初步懷疑」（Anfangsverdacht）時，即可請求其提供資料，所謂「初步懷疑」係指，該事業有違反《能源經濟法》（及相關法規命令）規定的「事實上可疑性」（tatsachliche Verdachtsmomente）即為已足。在具體個案中，只要管制機關認為對管制任務之執行有必要之所有資訊都可以請求提供，但對於調查事項之澄清顯無幫助之資訊，不在此限。聯邦網路局要求管制對象之事業提供資訊，應以行政裁決（Beschluss）為之，如係要求其他關係企業提供資訊，必須徵得管制機關首長之同意。資訊調查之裁決必須敘明請求提供資訊之法律依據、請求之標的與目的，並指定義務人提供資訊（Auskunftserteilung）之相當期間（註二十二）。為貫徹管制機關請求提供資訊之權限，如特定事業被課予提供資訊之義務，受管制機關委託執行檢查任務之人，得於通常營業時間內，進入該事業之營業場所、辦公場所，及其他經營場所或設施，並得在符合一定條件下進行搜索，並扣押所請求提供之標的物（註二十三）。
(2) 營業秘密之保護
在管制機關取得之資訊範圍內，不可避免的會調查到企業秘密、營業秘密（Betriebs- und Geschaftsgeheimnisse）的部分，在此範圍內，事業有正當利益得主張管制機關應秘密的處理該資訊，不得向公眾公開，更不得讓其競爭對手取得。《聯邦行政程序法》第30條規定，行政程序之當事人得主張其應秘密之事項，特別為企業及營業秘密，行政機關不得擅自公開，這項行政程序法保護企業及營業秘密之一般原則，經《能源經濟法》第71條進一步補充，在能源管制程序中，要求提供資訊之事業，必須在提供資訊之後，立即（unverzuglich）標示出該資訊當中含有企業及營業秘密的部分（註二十四），如果有從事業的觀點認為不會洩漏該秘密之其他版本，例如有在該秘密部分塗黑、加密的其他版本，亦應一併提交（註二十五），這項特別規定的作法對於行政機關與事業雙方都較有保障：一方面，就未經標示（即未經塗黑或加密）之部分，管制機關可推定，此為受管制事業對於該資訊公開給其他程序當事人或提供閱覽的一種同意，但這項推定仍可被推翻，例如在管制機關明知有特殊情況，或是某部分顯然涉及企業及營業秘密者，而在這種情況，即使是未經標示的部分，仍不得允許提供第三人閱覽。另一方面，對企業方也有保障，因為經塗黑或加密之片段，即認定為企業及營業秘密，管制機關並無權加以公開，如果有意提供給第三人閱覽，在供閱覽之前，必須先聽取事業之意見，對於事業而言，也可以避免在不知情的情況下被第三人取得該資訊（註二十六）。
6. 管制程序終結
管制機關一般監督程序之程序終結，由管制機關作成終局裁決（行政處分），例如停止事業之特定違法行為，或指示事業採取符合法令之具體措施等，裁決之書面必須記明理由送達受裁決之事業，並教示救濟途徑（註二十七）。
九、管制裁決之司法救濟
1. 民事抗告訴訟
依《能源經濟法》第75條第1項、第2項規定，程序當事人對管制機關之裁決不服者，得直接向民事法院提起抗告之訴（Beschwerde）。抗告管轄法院（Beschwerdegericht）由管制機關所在地之邦高等法院專屬管轄，故各邦管制機關之裁決即由其所在地之邦高等法院管轄，而位於波昂（Bonn）的聯邦網路局作成之聯邦層級的管制裁決，即由同樣位於萊因河畔不遠的杜賽道夫（邦）高等法院（Oberlandesgericht Dusseldorf）專屬管轄（註二十八），如該局因機關借用而立於各邦管制機關地位所為之管制裁決，依聯邦最高法院之見解，仍應以各該邦高等法院管轄，而非由杜賽道夫（邦）高等法院專屬管轄（註二十九）。
2. 行政事件之審判權劃分問題
管制機關之裁決性質為行政處分，但其法定救濟途徑卻是循民事訴訟之抗告程序（撤銷訴訟），而非尋求行政訴訟救濟途徑，這對於採公私法二元論的德國而言，是一個很特殊的現象。緣以《能源經濟法》翻修第75條以下有關法律救濟之規定時，認為管制事件性質多涉及競爭法上之爭議，故參照《限制競爭防止法》（GWB）之權利保護途徑，將能源管制事件交由依GWB第91條之規定於邦高等法院所特別成立的「卡特爾合議庭」（Kartellsenate）審理（註三十），而在制度上將《能源經濟法》的行政爭議事件劃歸民事法院，不過本法第75條以下規定的「抗告程序」（Beschwerdever fahren），究其本質仍係行政事件的權利保護途徑（Verwaltungsrechtsschutz）（註三十一）。
值得注意的是，《能源經濟法》特殊的權利保護途徑，顯然有別於聯邦網路局在其他管轄領域，例如電信通訊、郵政、鐵路等，這些領域的管制爭議，法律均明定應向行政法院起訴，以尋求救濟，因此，《能源經濟法》不同的救濟途徑設計，對於聯邦網路局執行管制行政業務，在實務上也造成很大的差異。其實，德國《電信法》在2004年修正時，亦曾考慮管制行政與競爭法之緊密關係，討論過司法救濟途徑選擇之問題，立法者最終仍決定維持原本的行政救濟途徑。學說即指出，將管制行政之司法救濟途徑加以分割，將使得涉及所有管制領域之管制法（Regulierungsrecht）上重要問題，會出現裁判歧異，故仍以統一管制行政之訴訟途徑為宜（註三十二）。
3. 抗告不停止執行
為加速執行管制機關之裁決，本法第76條第1項規定「抗告不停止執行」原則（der Grundsatz der fehlenden auf s chiebenden Wi r kung von Beschwerden），立法者為避免當事人藉由提起抗告救濟來拖延裁決之執行，明定即使裁決之相對人已提起抗告，於法院裁判之前，都必須先遵守管制裁決之規制內容，但唯一的一項例外是，如管制機關作成裁決係命令公司在法律上與組織上進行分割時，必須等到判決確定後始得開始執行。但是，如當事人認裁決處分之合法性顯有疑義時，或裁決處分之執行尚非為維護重大公益，而對其顯失公平者，得向法院釋明該事實，申請停止裁決之執行，倘法院認有理由，得依申請停止裁決全部或一部之執行（註三十三）。
4. 再抗告（Rechtsbeschwerde）
邦高等法院就本案作成裁定，當事人如有不服，以邦高等法院許可再抗告為限，得向聯邦最高法院提起抗告（註三十四），如邦高等法院為不許可再抗告之裁定，當事人得對該裁定提起抗告撤銷之（註三十五）。
（全文完）
1. 《能源經濟法》第54條第2項第1至第9號（§ 54 Abs. 2 Nr. 1-9
EnWG）。
2. Koenig/ Kühling/ Rasbach, Energierecht, 3. Aufl., 2013, S.246(Rn.10).
3. Koenig/ Kühling/ Rasbach, Energierecht, 3. Aufl., 2013, S.248(Rn.16).
4. 《能源經濟法》第5條第1項、第4項。
5. 《能源經濟法》第58條第1項。
6. 《能源經濟法》第58條第3項。
7. 《能源經濟法》第58條第4項。
8. Koenig/ Kühling/ Rasbach, a.a.O., S.248(Rn.16).
9. 《能源經濟法》第54條之管轄權規定。
10. Koenig/ Kühling/ Rasbach, a.a.O., S.266(Rn.4).
11. 《能源經濟法》第66條第1項。
12. 《能源經濟法》第23a條第2項第1句。
13. 《能源經濟法》第66條第2項第1號。
14. 《能源經濟法》第66條第2項第2號。
15. 《能源經濟法》第66條第2項第3號。
16. 《能源經濟法》第66條第3項。
17. 《能源經濟法》第67條第1項。
18. 《能源經濟法》第67條第2項。
19. 《能源經濟法》第67條第3項。
20. Koenig/ Kühling/ Rasbach, a.a.O., S.269(Rn.15).
21. 《能源經濟法》第69條第1項。
22. 《能源經濟法》第69條第7項、第8項
23. 《能源經濟法》第69條第2項至第6項。
24. 《能源經濟法》第71條第1句。
25. 《能源經濟法》第71條第2句。
26. Koenig/ Kühling/ Rasbach, a.a.O., S.271(Rn.22).
27. 《能源經濟法》第73條第1項第1句。
28. 《能源經濟法》第79條第4項第1句。
29. BGH, Beschluss v. 29.04.2008, KVR 30/07.
30. 《能源經濟法》第106條第1項。
31. Britz/ Hellermann/ Hermes, EnWG , 2. Aufl., Vorab § 75, Rn. 1.
32. Britz/ Hellermann/ Hermes, ebenda, Vorab § 75, Rn. 4.
33. 《能源經濟法》第77條第3項第4句、第1句第2號、第3號。
34. 《能源經濟法》第86條第1項。
35. 《能源經濟法》第87條第1項。