信件為何不能寄出？—從通信權案再談特別權力關係的突破與限制

周宇修

近年的大法官解釋事實上對於特別權力關係的突破可說是不遺餘力，自司法院釋字第653號解釋開始，學生、受羈押被告以及監獄受刑人逐漸的脫離這個幽靈，逐漸邁向了與國家的普通法律關係。以釋字第653號解釋為例，許宗力大法官在該號解釋的協同意見書中便以：「至此，如果國人對於釋字第298、323、338等號解釋之是否已揚棄特別權力關係，還存有疑慮的話，則本號解釋應已更清楚表達出向特別權力關係說再見的訊息，且掙脫特別權力關係束縛的，不限於受羈押被告，還擴及所有其他具特定身分而被傳統特別權力關係鎖定的穿制服、穿學生服、穿軍服，乃至穿囚服的國民。」似乎明確的告訴大家，特別權力關係在我國已經成為過去式，但是確實如此嗎？
寄信被拒 提訴願
本件的當事人邱和順先生在2011（民100）年時因為死刑判決定讞，而決定在看守所中寫下所謂的「回憶錄」，將在台北看守所羈押23年多的所見所聞化為文字，並預計將該手稿由看守所寄送至親友令他們代為處理出版事由。然而，看守所以邱和順所寫之內容多非事實且有害監所管理為由，要求邱和順必須修正這些「有問題」的內容後，才允許寄出。邱和順在被阻止後，便將16張手稿撕碎，但由於後來認為有爭取權力之必要，便對於當時看守所的決定提起行政爭訟。
一開始的訴願程序主要是針對著看守所要求更正的法律性質進行論述，就此，看守所要求邱和順必須修正回憶錄內容一事應屬於拒絕邱和順寄出信件之行政處分，因此選擇以法務部為訴願管轄機關提起訴願。由於書信已遭撕毀，法務部當時為了釐清真相，便要求邱和順憑印象寫了8張原先回憶錄的摘要。然而這樣的要求並不是個好的兆頭，最後法務部引用了最高行政法院97年裁字第3132號裁定認為看守所之矯正待遇屬於廣義司法行政處分，應依照刑事訴訟等程序救濟；且該處置也所稱《行政程序法》第3條第3項第4款的「下列事項，不適用本法之程序規定…四、犯罪矯正機關或其他收容處所為達成收容目的所為之行為。」以程序不受理駁回了邱和順所提起的訴願。
行政救濟
法務部所做成的訴願決定內容坦白說問題甚多。首先，倘若本件確實屬於廣義的司法行政處分，則依照法務部的邏輯應該要有其他「明文的」救濟方式，但訴願決定書卻只以「依監獄行刑法施行細則第5條第1項之規定提起申訴，或循刑事訴訟法相關規定請求救濟」，而沒有真正查明究竟訴願人應該要循何種管道請求救濟，已經違反了釋字第540號解釋所揭示當人民的訴訟案件遇有審判權爭議時，受理案件者應負起移轉管轄的義務，以避免人民錯過就記得不變期間；退步言之，縱然本件法務部沒有移轉，也應該要確定的告訴訴願人你正確的救濟途徑是什麼。否則，法務部根本不確定訴願人的合法救濟途徑，怎麼確定自己一定無權受理呢？
其次，法務部引用的最高行政法院97年裁字第3132號裁定，在前審即台中高等行政法院96年度訴字第236號裁定，以《行政程序法》第3條第3項第4款作為程序駁回的依據其實相當有問題。畢竟該項是規定「不適用行政程序法程序規定」的事項，而非完全的排除《行政程序法》之適用。換言之，只要看守所要求邱和順必須修正回憶錄內容一事屬於行政處分，邱和順理當可表示不服並進行行政救濟，只是依照該規定失去了如陳述意見的程序保障。
最後，最高行政法院97年裁字第3132號裁定係做成在2008（民97）年6月19日，然而，為看守所處置揭開一扇窗的司法院釋字第653號解釋則是做成於2008（民97）年12月26日。亦即，該裁定所持的法律見解應已遭到司法院釋字第653號解釋所修正，此際若持續引用該裁定的見解，顯然有所錯誤。（註一）
慶幸的是，這樣的見解在行政訴訟中遭到了推翻。台北高等行政法院101年訴字第1318號案件，在第一次開庭審理時，受命法官已經明示合議庭的初步共識是本案應進入實體審查，而要求被告即看守所提出實體答辯。後來在判決也指出：「…過去所認定監所與受羈押被告（或受刑人）間之「特別權力關係」已漸趨解構，而受羈押被告（或受刑人）寄發書信或回憶錄之行為，涉及憲法基本權之保障，被告拒絕原告寄出回憶錄之行為，自應受行政法院之審查，而屬訴願法第3條第1項規定所稱之行政處分。」大幅糾正了法務部的訴願決定，此點是令人值得稱讚的。
邱和順當時到底寫了什麼？
本件進入實體審理後，最核心的事實問題是：究竟邱和順當時寫了什麼，而導致看守所認為應該要予以修正？這關係到兩個爭點，一是邱和順在法務部要求下所寫的8張摘要究竟內容為何？二是能否讓邱和順本人親自說明他所寫的文件內容？
原本以為，8張摘要被放在機密卷宗中不得閱覽，但事實上並非如此；在受命法官的積極尋找下，終於從法務部處調到了8張摘要。此外，訴訟代理人聲請讓邱和順本人親自到庭陳述雖然沒有遭到受命法官的同意，但恰好立法院三讀通過《行政訴訟法》修法增訂了遠距視訊的規定，（註二）而讓邱和順透過視訊的方式說明他的信件內容。
雖然如此，被告即看守所並不承認邱和順所說的信件內容，而只承認看守所是因為邱和順提到有監所主管吸毒所以認為有修改之必要。因此法院的爭點便鎖定在：要求修正邱和順提到有監所主管吸毒之部分，是否符合《監獄行刑法》及施行細則之相關規定？
原告主張的是，無論如何，《監獄行刑法施行細則》的相關規定事實上已經增加了法律所無之限制，而侵害了看守所之人的言論自由及隱私權。也因此，依上述規定而做成的限制寄信處分，當然也違反法律保留原則而屬違法。此外，除了國際公約對於受刑人通信自由的保障外，歐洲人權法院1994年2月24日Jankauskas v. Lithuania判決也以「監所機關對於在押被告收發的信件為日行性無差別待遇式的開拆檢閱措施，干預在押被告受歐洲人權公約第8條第1項所保障的通訊自由，只有在通過同條第2項的檢驗：必須是依法追求正當的政府利益，且符合民主社會之所必需，此一干預始具有正當化基礎。」，「本件申訴人為在押被告，其縱有逃亡或干擾訴訟程序之虞，亦不足以正當化對其為日行性無差別式的信件開拆檢閱措施，尤其是申訴人與其律師間往來的信件，除合理原因存在外，否則其密匿性應受尊重。此外，對於申訴人寫給其他國家機關申訴處遇狀況的信件，以及其他與申訴人被訴案件無關的信件，也找不出看守所方面有和正當理由對這些信件施以檢查。」舉例言之，看守所被告寄信給律師，監所確實沒有管制的必要；但如果寄信給以前外面的一些小弟而且小弟又常因此惹是生非時，管理的可能信才會因此產生。進而更主張本件的限制顯然違法。
不過法院在此則採取了相對保守的見解：『而特別權力關係之解構，只是使監所之管教行為可得受行政法院之審查，但不影響受刑人「被教化者」之地位，受刑人內在之價值觀、品德操守仍在教化矯正範圍之內，故有無妨害監獄紀律，不應僅由「監所內」、「監所外」之觀點來看，而應由「教化」、「受刑者人權」、「對他人侵害危險性」是否達於平衡，來具體判斷。在通信內容沒有構成犯罪之情形下，例如：受刑人偶一寫信指揮家人處理財產之分配、要求供應物品，固無不可，但若每天寫信指揮過去屬下買賣股票、向家人需索無度，即超出「在監人權」保障之範圍，自有影響監獄（教化）紀律之虞。若受刑人之通信內容有構成犯罪之高度危險，監所更不可能罔顧教化之目的，以「也許不會構成犯罪（也許書信內容不會曝光）」或「縱發生犯罪，結果也只發生在監所外」、「寄信者自負民刑事責任」為由，坐視犯罪發生之可能性，而不作任何預防，此時受刑人之「秘密通信自由」、「言論自由」、「穩私權」，即難作為「不影響監獄紀律」之有利理由。』而認為《監獄行刑法施行細則》的相關規定並未違反法律保留原則，而認為縱然訴願決定有所違誤，但原處分仍屬合法。
邱和順先生雖然在程序上取得了有利的決定，但在後續的實體爭論上可說是完全的吃了敗仗。追根究底，我們應如何詮釋監獄、看守所的「教化」性質，可說是問題的關鍵。
「特別權力關係」幽靈
某種程度來說，教化、紀律在我們的想像還是走不出特別權力關係的幽靈，從學生、公務員、軍人來看都是相同。「我怕你出事，所以我先幫你決定」，「我怕你丟國家臉，所以你絕對不能這樣做」。坦白說這不是教化，而只是一種家父長式的指揮監督罷了。因此也有評論指出，如果真的要以教化為由管制書信通信，那麼，「收受」顯然較「寄發」對監獄紀律的影響來得立即且直接，法院對於兩者的判斷即應有所不同。（註三）
回到本件，若以法院判決所舉的例子即寫信向家人要錢、指揮他人買賣股票來說，或許在道德上我們無法忍受，但這種說法就如同以前的警察臨檢要求你無條件開車廂，沒開就是心裡有鬼一樣，已經對當事人做了一個預設有問題的立場，所以在司法院釋字535號解釋做成前，警方的臨檢不需要理由。或許有人會認為：看守所被告、監獄人犯本來就不能跟一般人相提並論。但如果我們認為特別權力關係已經離我們遠去，究竟有什麼理由把這些人寫信這件事情給異常化，甚至認為這也是「教化的一部份」？況且，邱和順先生的信件內容既不是在跟家人要錢、也不是買股票、更不是交筆友，而是說看守所管理員的一些不當行徑，甚至到今天都還是因此被糾正時，（註四）邱和順的說法想必不是空穴來風，甚至是監所管理者應該要引之為鑑的依據；然而，法院將一些前面的異常案例抽象化成「書信有管制必要後」，再把這個不一定能被抽象化的概念回頭套到邱和順的案子上，或許還有些商榷餘地。
行政法上對特別權力關係的突破多半居於兩大領域：重回法律保留以及有司法救濟的機會。但對於一個人應該要有的基本尊嚴，在我國卻鮮少因為特別權力關係的突破而有所被重視。（註五）本件行政訴訟案要挑戰的，不是僅限於教科書上特別權力關係的消散，而是整個社會對於教化、紀律與管制的既有想像！