從歷史結構面看關廠失業工人抗爭事件

黃德北

前言
2012年6月，許多關廠失業勞工陸續收到勞委會委託律師發出的支付命令，要求償還15年前借貸的「關廠失業勞工促進就業貸款」，隨後勞委會委託的律師也開始向法院提出訴訟。從未與法院打過交道的的工人嚇得驚慌失措，他們紛紛與早年協助他們的工運領袖毛振飛（前桃園縣產業總工會理事長）、吳永毅（台灣國際勞工協會研究員）與林子文（非典工作坊負責人）等人求助，於是開展了一場歷時將近1年的「全國關廠失業工人連線」抗爭。
「全國關廠失業工人連線」是1996年由聯福、福昌、東洋、東菱、太中、耀元、興利等10餘家惡性關廠的工人自救會所組成的抗爭連線，在將近1年多的抗爭過程中，他們曾經採取請願、遊行、佔領工廠、絕食、高速公路撿垃圾與集體上鐵路臥軌等抗爭方式，終於迫使政府出面解決老闆積欠他們的退休金與資遣費問題。但現在政府卻宣稱當年他們所取得的代墊款是一筆貸款，必須要償還，並且編列2千餘萬預算委請80位律師對工人提請訴訟。這與關廠失業工人的認知有很大的出入，自然無法接受，因此他們只有循著當年的模式重新走上街頭進行抗爭。與16年前相比，當年已經步入中年與老年的工人現在多已是60至80歲的老人了，更顯衰老，但他們仍然堅持抗爭。
正如16年前的抗爭，他們的抗爭不只是在為他們自己爭取權益，他們在抗爭過程中對當時勞動體制的批判成為日後改革勞動體制的動力，迫使國家重新認真面對不合理的勞動法律，因此開始制定與修改各項勞動法律，包括1999年勞保開辦失業保險給付，2003年制定《大量解僱勞工保護法》，2004年退休金制度改革等，讓工人得到較好的勞動保障。這波抗爭，他們除了爭取他們的權益外，同時也希望能夠修改《勞動基準法》（下簡稱「勞基法」）第28條，將目前工資墊償基金適用的範圍擴及於退休金與資遣費的墊償，使今後台灣工人不會再遭遇如同他們的處境。
本文希望從歷史結構面來探討關廠失業工人抗爭事件及其所面臨的制度問題與未來可能的發展方向。
制度缺陷與政府失職
1990年代中期台灣會出現大量關廠失業工人，以及關廠失業工人所處的困境，與當時台灣實施的勞工退休金制度有著緊密關係。台灣在2005年以前實施的退休金舊制，是以勞工工作年資為計算基礎，勞工工作前15年每年退休時可以領取2個基數（平均月工資），此後每工作1年有1個基數，退休金最高基數為45個基數。這筆退休金按理每月雇主應為勞工提撥，但當時法律卻規定雇主提撥退休金只要每月提撥工人工資2% - 15%金額即可，不需足額提撥。長期來看，退休金就可能會有提撥不足的情形，屆時工人退休將會面臨領不到退休金的問題。
退休金制度的缺陷更因政府官員的失職而更加嚴重。由於台灣政府長期以來就是以追求GDP經濟成長掛帥，政策上偏袒資本，因此許多雇主根本無視勞動法令，不提撥退休金準備，政府勞動部門也從未進行嚴格的檢查與懲處，以致許多企業都未幫勞工進行任何退休金的提撥或提存準備嚴重不足。
從1960年代台灣採取出口導向發展模式，開始出現大批以出口加工為主的勞力密集產業，大量農民從農村進入工廠成為第一代台灣產業雇傭工人，到1990年代初期，許多第一代台灣產業工人已經逐漸達到退休年齡，依法可以領取45個月工資的退休金安享退休生活。但因為舊制退休金制度未能落實雇主應履行提撥退休金之職責，以致退休金問題逐漸浮現檯面。尤其1989年以來台灣的房地產與股票市場都出現非常不健全的飛漲，導致大批製造業經營出現困難，大量企業紛紛西進、南進出走，前往中國大陸與東南亞進行投資設廠，一些惡質的老闆乾脆以惡性關廠的方式結束營業，規避應該給付給勞工的退休金與資遣費。
1990年代中期以來，許多企業惡性關廠，導致大量工人失業領不到工資、資遣費與退休金，也引發工人的激烈抗爭。由於政府自知勞動主管機關長年未對雇主提撥勞工退休金進行監督是造成當時大批勞工面臨困境的主要原因，因此勞委會有強大壓力必須出面解決這批關廠失業勞工的問題。當時的勞委會主委謝深山曾經企圖以勞工退休基金出資購買聯福製衣工廠土地的方式來解決，但因聯福土地早已抵押設定給銀行，依台灣相關金融法律規定，銀行抵押債權高於雇主積欠工人工資與退休金的債權，因此出售工廠土地所得款項將全部用於歸還銀行債務，仍然無法解決工人問題。
1997年5月，由原任郵政總局局長的許介圭出任勞委會主委，由於許介圭並非原先勞委會體系下出身的公務員，因此他就職後對於解決關廠失業勞工的問題展現出一定的積極性與靈活性。在許介圭上台後，東菱電子工人立即在勞委會前面進行絕食，絕食28小時候許介圭下樓與絕食勞工會面，並承諾將在1個月內解決關廠失業工人的問題。
但在當時的勞動法制架構下，要如何解決關廠失業工人的問題卻是一個高難度挑戰的問題。
代位求償或就業貸款？
1990年代中期關廠失業工人在抗爭過程中，一些勞工團體與學者主張政府對退休金提撥監督不周失職是造成工人領不到退休金的原因之一，因此提出政府「代位求償」概念，由政府先將工人退休金與資遣費代墊，再向雇主追討積欠之款項。由於當時並無相關法令與制度可以讓政府幫勞工代位求償，許介圭決定透過勞委會所掌管的就業安定基金提撥10億元，來解決關廠失業工人的退休金與資遣費。為此勞委會還特別訂立《關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點》，以代位求償的原則解決工人退休金與資遣費問題。所以當時工人所獲得的貸款金額就是退休金或資遣費的數字，每個人的貸款金額都非整數，與一般銀行貸款是以整數計算迥異。
由於這筆錢是以貸款形式提供給工人，因此當時許多工人都無法接受，不願前往銀行辦理。為此，勞委會主管官員多次出席勞工自救會活動現場，說明這筆錢是代位求償，並非貸款，勞工才前往銀行辦理貸款。承辦本案的華南銀行也從勞委會處得知這筆貸款的性質，所以完全未依照銀行一般貸款應遵守的程序辦理。許多工人所找的保證人往往都是家中經濟條件更差的長輩來擔任保證人（甚至有保證人高齡88歲），完全不符銀行貸款的原則，當時銀行因已獲得勞委會指示要盡快將這批貸款放貸出去，所以也未依據銀行貸款對保應有的程序進行對保，這樣的「便宜」措施，未料卻為許多勞工帶來嚴重的後果。隨著這些長輩的年邁過世，他們的家屬紛紛繼承了老人家的財產與債務，十餘年下來連帶保證人不斷增加，有些保證人的人數甚至多達10餘人至30餘人。日後勞委會委託律師進行訴訟時，這些連帶保證人也就成為被告，其中有些連帶保證人甚至在貸款時尚未出生，但目前也成為訴訟的被告。
正因為工人認知這筆貸款是政府的「代位求償」，所以當他們領到這筆錢以後就未再對雇主進行索討債務的行動。但15年以後政府卻宣稱當年給付的錢是貸款，而雇主積欠工人的退休金與資遣費的債務卻因《民法》規定的15年期限已到，以致工人實際上已經喪失對雇主追討債務的權利了，工人從15年前的債權人變成今天積欠政府貸款的債務人。但如果我們從當年勞委會官員與關廠工人的對話及銀行辦理貸款程序的特殊措施，都可清楚辨識這筆「貸款」的實質性質完全非民事意義的貸款。
從街頭抗爭到司法鬥爭
從去年6月勞委會開始對關廠工人進行提告後，關廠失業工人連線就開始循著16年前的模式走上街頭進行抗爭。這些街頭抗爭的方式包括去年前往勞委會進行夜宿，6步1跪，秋鬥遊行丟雞蛋，包圍總統官邸，行政院前抗議拉拒馬等。
每次抗爭，負責運動抗爭的主要組織者往往在事後都被警方以違反《集會遊行法》、妨害公務、侮辱公署等罪名移送法辦。幸好現在已經有愈來愈多的檢察官與法官能夠從更宏觀的角度看待這些抗爭事件，因此多數警方移送的案件檢察官偵辦後都未予以起訴，少數起訴的案件也多獲無罪宣判獲緩刑處分。
不過，在抗爭後期由於勞委會一直不與勞工對話溝通，甚至故意放話欺騙社會大眾，所以今年農曆年前關廠工人終於採取佔領台北火車站月台與臥軌的方式迫使政府與社會輿論關注此一事件。臥軌事件確實激起了社會大眾的重視，大眾傳播媒體開始全面深入探討此案的前因後果，勞委會也被迫對外宣示會採取積極行動解決此案。但因馬英九總統突然表示本案屬於法律問題，勞委會主委潘世偉彷彿取得尚方寶劍，立即又以強硬態度回應關廠失業工人，堅持工人必須還款，只是還款金額可以打折。
當激烈的抗爭也無法令勞委會改變時，勞工最終只有以自己的的身體為抗爭工具，從4月28日起開始進行絕食抗爭，這場絕食進行到第8天，勞委會主委潘世偉才在出席立法院環境衛生委員會時因立委的壓力下被迫與絕食工人會晤、道歉及承諾要設法與關廠失業工人在庭外和解。
勞委會並未暫停這些已經進入司法程序的訴訟案，協助勞工訴訟的義務律師團已經在各地的法院與勞委會委託的80位律師開始展開激烈的訴訟。但在社會輿論與政治壓力下，勞委會也在苦思解套的方案。
如何解套？
在關廠失業工人不斷抗爭下，去年下半年以來勞委會不斷提出一些解決方案，從最早的三六九方案，到後來提出的五七九方案，以及最後的七八九方案，幾乎每經過一次激烈抗爭，勞委會就提出一個更寬鬆的打折還款方案。這些方案都具有共同特色：首先，都是要勞工承認16年前工人領的那筆錢是貸款，而非政府代墊款；其次，勞委會擁有最後審批權，決定哪些勞工可以打折還款。由於勞委會在草擬這些解決方案時都未與勞工團體進行討論，且堅持不承認當年「貸款」是政府代位求償，尤其勞委會不願承諾集體免除勞工的「債務」，而只針對勞委會認定經濟困難的勞工予以減免，因此勞工團體一直不願接受勞委會的方案。
另一方面，勞委會目前提出的打折方案也面臨執行上的困難，無法落實。由於勞委會堅持工人必須償還貸款，只有經濟困難者才得申請減少還款成數，同時在民意壓力下，勞委會又必須大幅減少還款人數，這就使得勞委會陷入自己設定的困局中。關廠失業工人是屬於台灣第一代產業工人，早年台灣房價尚低，他們工作多年後都購有自住的房屋，因此無法符合台灣現行法令所界定的經濟困難者，雖然勞委會所屬的就業安定基金委員會的委員想要從寬認定經濟困難工人的身分，但目前勞委會承辦的官員卻不敢幫他們的主委背書，因為他們深知如果本案不在政治上先達成解決共識，未來一旦有關部門追究從寬認定工人經濟困難的行政責任，這些公務員將成為代罪羔羊。
勞委會無計可施後不得不召開諮詢會議，邀請一些學者專家提供建言。台大法律系林明鏘教授等公法學者主張本案可以認定為行政契約，由普通法院轉移至行政法院訴訟，一旦行政法院做出行政契約已超過5年請求時效而判決本案失效後，勞委會也不再提出上訴，本案自然就能圓滿收場。
如果不循行政契約認定的司法途徑解決，本案也可從修法的角度尋求因應方案。本案法源來自於《就業服務法》（下簡稱「就服法」）第24條，只要修改「就服法」第24條增訂免除債務的規定，就可解決困擾關廠失業工人與勞委會多年的問題，且因只是修改一條法律條文，目前看來這是解決問題最簡便的方案。不過，勞委會目前對於修改「就服法」第24條的態度似乎並不積極，勞委會期待立法委員主動進行修法，而不是由勞委會提出修法提案，身為勞工主管機關，勞委會的這種不作為態度實在令人感嘆與失望。
另一方面，修改「就服法」第24條也非我們這些支持關廠失業工人的聲援者所期望的最佳方案，因為它只是解決關廠工人自身的權益問題，對於目前仍然有舊制退休金年資的160萬勞工，如果不修改勞基法28條擴大工資墊償基金適用的範圍，則雇主惡性關廠規避退休金、資遣費的悲劇仍將會繼續在台灣上演。
長遠來看，修改「勞基法」第28條是徹底解決舊制退休金雇主提撥不足問題的終極辦法。但勞委會卻以修改「勞基法」第28條會增加雇主營運成本以及改變銀行債權順位引發金融秩序混亂為理由，堅持不肯修改「勞基法」第28條。台灣的勞動體制目前仍然存在許多瑕疵，如果不修改「勞基法」第28條，則類似關廠失業工人的問題在未來10年間還將會繼續層出不窮的出現。