台灣都市「產權－市民」之反思

徐進鈺

在去年3月的文林苑事件之後，社會上對於政府以公權力拆遷民宅產生極大的反彈，對此，政府理應對於拆遷民宅一事心有顧忌，特別是文林苑的爭端至今尚未獲得解決，台北市政府也在聘請相關學者擔任副市長後，組成協商小組，試圖化解文林苑事件中各方利益關係人之間的歧見，期使事件獲得解決。但在同一個城市的另一處，法務部卻在相隔1年後，開始陸續拆除華光社區。
比較這兩起社會爭議的異同，相同的是市民團體對政府執行拆遷所進行的抵抗動員，批評政府在發展主義的驅使之下，忽視都市居民的居住權；而在政府方面，不管是台北市政府或法務部，則一致地宣稱其拆除行動一切合法。然而，從另一個角度來看，我們可以發現社會輿論對於這兩個事件中有相當不同的看法。主流社會輿論對於政府拆除文林苑王家的私有民宅感到憤怒，同意市民團體所撻伐的「國家暴力」觀點。但是，針對華光社區，社會輿論除了少數對其中的弱勢居民抱持同情的態度，絕大多數的民眾支持政府強制拆除國有地上建物的行動，認同法務部要求「拆屋還地、返還不當得利」的說法。
藉由這兩者的對照，我們認為，當前社會對「土地產權」採取了不恰當的理解方式，使得土地私有產權被過度尊崇，而忽視了土地不同於一般商品，地主對其所有權的宣稱應受一定程度的限制。在這個意義上，國家的角色不應是退出都市土地爭奪的戰場，而應透過政策與修法，積極對都市居民集體生產的成果進行重分配，而非為產權所有者獨佔。
「土地商品」的特性
儘管土地在法律上具有可交易的性質，但是土地具有兩項不同於一般商品的特質－－壟斷性與外部性，使其無法成為完全的商品、可任意地由持有者進行交易與價值的再生產。首先，土地的壟斷性反映在一般所稱的區位因素上，不只是因為土地本身是一項數量有限的資源，更特別的是土地不像一般商品可以複製、大量生產，這特性更強化了公園、捷運站旁土地的稀有性。而更進一步來看，公園與捷運站旁的土地與房價，為什麼就是比其他地方高，原因則在於土地的外部性－－由於國家在城市的特定地點進行公共建設、城市居民聚集於特定地點形成不同的經濟與社會活動，由外部影響了鄰近土地的使用價值與交換價值。
而土地的價值，也就是所謂的地租，並非由個別地主所生產的，而是國家與城市使用者集體運作的結果。由於人們的集體生活、城市的形成，使國家提供城市一定的公共設施，以滿足人民的需求、解決城市使用者集體生活時衍生的各種問題；或者也有可能是反向由國家透過各種都市計畫的政策手段，引導城市活動與使用者的轉移。而這些城市的使用者並不限於擁有產權者，甚至有相當大的比例不是這個城市於法律上定義的市民，他們可能是租屋者、居住在城市外圍的通勤者，以及外籍移工與都市原住民等暫時居住在這個城市的現代遊牧民族。是這些各形各色的都市居民共同生活在這個城市中，滿足彼此日常生活的需求、創造各種的經濟社會活動，使城市繁榮。然而，當房地產因都市居民的集體生活、國家資源的投注與土地的外部性而增值時，這些房地產增加的交換價值，卻不成比例地為地主所壟斷。並且，在一波一波的都市變遷過程中，透過直接的拆除非正式住宅（違建），或是房價上漲的間接效果，逐步將無產權者驅離城市。
回顧台北市都市更新的歷史，在早期，國家曾一肩擔負起解決都市住宅供給不足、改善都市基礎設施的責任，例如在1970年代的萬大計畫中，政府就以先建後拆的方式，動用超過5千萬美元的經費，興建了超過4千個住宅單元的國宅，原地安置了相當比例的違建戶。但是在萬大計畫之後，由於主導都市更新的財務負擔過重，使政府改以容積獎勵的發放、修改《都市更新條例》同意戶比例等方式，鼓勵民間自行發起都市更新，同時也透過都市計畫變更使城市範圍向外擴張，使城市向上向外發展，形成今日的台北都會區。
都市使用權：無產權的原居民被排除
另一方面，政府當局也持續拆除破敗的非正式聚落，在土地使用分區的邏輯之下，建立新的地景與社區鄰里。在拆除7號公園（今大安森林公園）、14、15號公園（今林森、康樂公園）與寶藏巖等違章建築的過程中，越是到後期，政府對於安置這些地方原居民的態度越趨消極，在居民與同情居民的社會團體的激烈抗爭，以及都市計劃專業者的介入之下，才安置了部分的社會弱勢居民。在台北市政府安置原居民的過程中，除了身心障礙人士、經濟能力不足的年長者等極端社會弱勢之外，更多無產權的原居民僅能領取不足以繼續在原居地週邊找到安身之處的微薄補償費，或者因戶籍、身分等因素而被根本排除在各種社會與行政救濟的管道之外。
而華光社區也面臨相似的處境，法務部在取回這塊「國有精華地」的過程中，歷經多次的政策反覆，但最終決定採取最為強硬的態度：除了合法眷舍能獲得拆遷補償，其他非法眷舍、違建戶則面臨拆屋還地賠款，並且得自行另覓落腳處的情況。台北市政府雖然在今年初提出安置部分弱勢居民的構想，但是法務部在台北市政府實際對居民展開安置作業之前，就已迫不及待地開始執行強制拆除。暫且不論國家所塑造的「華爾街」、「六本木」等形象，是否只是號召民眾支持、正當化國家所有權的空中樓閣，重要的是國家行動與社會輿論對於過去長期生活於此的城市居民所採取的態度，反映出當前社會對於「產權市民」概念的支持。不管這些居民對這個城市的生活機能是否有所貢獻、不管原有的社會網絡是否為其中的弱勢居民解決了長期以來國家無心解決的社會福利問題，政府透過產權的合法與否，將華光居民一刀劃開，而在民間，除了少數聲援華光的學生與社運團體之外，多數社會大眾對此事件的噤聲甚至支持政府不需安置逕行拆除的態度，也反映出台北在發展的過程中逐漸成為產權社會的趨勢：產權是成為合法市民、主張在城市生活之基本權利的前提。而聲援華光的社會團體提出的就地興建社會住宅安置居民的構想所受到的忽略，也顯示出無產權者對於城市發展的想法，在當前產權市民的概念之下不被認可其正當性。
「產權市民」？
然而，以是否合法擁有城市房產來決定誰是市民，這樣的主張是荒謬的，從政府進行都市計劃擴張與清除公有地更新的進程來看，今日擁有市中心房產的居民，許多是在過去政府主導的更新選擇與經費補貼下進入房地產購屋市場，成為自有房產者的一員。其次，如前述所說，房產的價值並非許多論者所宣稱的，是純然由所有權者自行創造的，而是公共建設與生活其中的城市使用者集體創造的成果。但是這種「產權市民」概念的正當性，已經在這個城市的不同面向上被視為理所當然，並且形成反動的力量。不只是當政府在強制拆除時，產權擁有者能夠獲得較多輿論的支持，近年來不管是民間「癌症及重症兒童中途之家」還是政府社會住宅試辦計畫，其所遭遇地方反對居民的論述，也突顯出產權市民概念的過度擴張，對於具包容性之都市發展構想帶來的負面影響－－社區的形成本來理應是促進社會進步的集體力量，但是在過度重視私有產權與個人權益的情況下，社區反而集結成為保守的反動力量，而且以保障個人財產權或是社區利益與認同為由，獲得某種正當性。
在這種情況下，重新理解廣義的「市民」對於城市的集體貢獻，以及私人產權市場無法達成的公共利益重分配，是當前社會需要重新面對的課題。在這個意義上，包含房地產持有成本、交易獲利在內的相關稅法，以及在法律上保障無產權都市居民的基本權利，比起如何提高都市更新的門檻、縮限政府執行都市計畫的權限更應該被檢討，使得國家能更合理地分配城市集體生活所創造的成果；而不只是將焦點放在如何創造公開透明的都市更新過程、維護都市中已有產權者在都更賽局中的權益（註一）。
此外，只租不賣的社會住宅或公營住宅，也應為那些在城市中沒有產權卻能對城市集體生活做出貢獻的各種居民，以及需要城市所提供的基礎服務的社會弱勢，提供最基本的保障。社會住宅不只提供了購屋之外另一種在城市生活的居住選擇，更對於在租屋市場中飽受歧視的社會弱勢與薪資過低的年輕世代，提供了具保障意義的、可負擔的居住方案。隨著國宅條款的落日、尚不完備的《住宅法》的通過，國家應在後續的修法與政策推動上，更積極擔負起解決都市住宅問題的責任，並且修正過去以產權作為分配都市集體生產成果的作法，使城市的繁榮為所有城市居民所共享。