阿瑪斯事件的省思

邱文彥

阿瑪斯事件的省思
邱文彥 教授

希臘貨輪「阿瑪斯號」在墾丁龍坑保護區外海擱淺溢油，造成重大的海洋污染事件，最後更演變為一場政治風暴。此一事件就法規體制層面而言，確有諸多問題，應當予以改進，並記取教訓。
台灣四面環海，近年來更自許為「海洋國家」；但傳統典章制度中，我國卻十足地「重陸輕海」。例如，水體與海洋一向被視為籓籬，不但多為行政疆界，也為行政「三不管」地帶。地方政府殊少、也沒有能力涉及附近海域的經營管理事務。海岸地區絕大多數為未登陸地，應屬國有資產，但政府向採放任態度。濱海公有或國營土地之轉手，究竟有沒賤賣國土，是否出於公益福祉，不無疑問。水體在「水污染防治法」中雖明文規定包括海洋，但相關施政僅及於河川。一直到民國八十七年起，我國才針對領海、鄰接區、專屬經濟海域和大陸礁層等制訂海域立法。海洋污染防治法（以下簡稱海污法）則在民國八十九年十一月一日通過，迄今相關辦法仍未建構完成。
阿瑪斯號擱淺溢油，可以說是一個新舊制度轉接、尷尬階段的不幸事件。過去我國對於海洋污染事件或海上救難事宜，係由交通部主掌之「中華民國海難救護委員會」以為因應，該一機制包括人員救難、船舶救援和災害處理等三個中心，必要時可以調度國防、港務和中油等單位，協助處理海域事故。但海污法通過後，主管機關移至行政院環保署。阿瑪斯事件發生時，海污法尚未建構完善的機制，全盤接手，造成主管機關沒人沒船，難以應變的局面。而原有機制僅啟動「救難」機制，未在船舶救援（拖離船隻）和災害處理（溢油處理）上給予援助，以致失去「第一時間」之因應，溢油遂一發不可收拾。因此，新舊法規交接之際，災難應變不應有「空窗期」，其理至明。
阿瑪斯號航經我國墾丁、蘭嶼間之「內水」，此一海域具有絕對之國家主權，但貨輪擱淺前，據稱在海上漂流十餘小時，似乎沒有適當之監控，也未見相關報告，究竟習以為常，還是海防洞開？海洋污染之防治，根本之道在「預防」。先進國家的作法是將海岸分類分級，整體規劃管理所屬海域，並研擬適當的污染防治對策。例如，哪些海岸屬於特殊敏感地區，哪些時段最為敏感，應該如何使用或禁止何種防污措施（如分散劑使用）等。此外，生態環境敏感地區應該避免船舶航道之經過，我國對此（尤其內水部分）應該有明確之主張，並公諸國際。
政府對於海洋污染（尤其溢油）應及早建立必要之海氣象與防污資訊系統，以模擬預測污染發生後之擴散模式，俾據以決定應該如何攔截圍堵方式和區位。一般來說，油污防治方法包括攔油索、吸油棉、汲油船、高壓水柱、油性肥料、生物分解、外海焚燒等多種方法，但每一種方法都有其優缺點，要視天候、時機、區位和污染性質等因素決定。我國在專業人員和設備方面普遍不足，外海設備與經驗更少，必須加強此一專業訓練或參與國際結盟，尋求必要時之救援。
從民國六十六年「布拉哥油輪」事件到「阿瑪斯事件」，台灣至少發生過十餘次油污事件，我們似乎還沒有學到太多的教訓。阿瑪斯事件應該將處理情形和相關議題彙編為實錄，藉以傳承經驗。政府也應依海污法及早設置相關行政院和環保署之專案小組，建立人才庫和專家諮詢系統，考慮修法納入「海洋污染防治基金」或與大學合作設置「海洋污染調度防治中心（或協會）」，在最短期內增加人員設備，完成「國家應變計畫」和「在地指揮系統」之操作機制，以避免珍貴海洋資源一再遭到浩劫。（作者為國立中山大學海洋環境及工程學系副教授）