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打破「司法一元主義」的概念孤寂

李念祖

打破「司法一元主義」的概念孤寂! 李念祖
劉慶瑞教授在他的傳世之作「中華民國憲法要義」之中,解釋什麼叫做「司法一元主義」:「即只惟普通法院,才得審問罪犯。」劉教授並提出問題:「憲法第八條所謂『非由法院‧‧‧不得處罰』,是只限於刑事罰乎,抑亦包括行政罰乎?如採取後者見解,則吾國現行違警罰法或其他財政罰法有無抵觸本條規定,不無疑問。‧‧‧如印花稅法規定主管徵收機關關於罰鍰,得先行處分,似與憲法第八條的規定有所出入。」劉教授的大作寫成於民國四十年代;同一時期做成的大法官釋字第十六號解釋,回答行政機關可否自行針對科處罰鍰拒為繳納逕予強制執行時,則亦言明必須依照強制執行法中規定的道理,「強制執行僅得由法院為之。」述說的同樣都是司法一元主義的精隨原理。
其實,司法一元主義乃是「正當法律程序」概念中不可或缺的一環。美國路易斯安那州上訴法院對於「正當法律程序」的理解,曾被Black's Law Dictionary納為該詞的解釋,亦已完全顯示了兩者不可分割的關係:「正當法律程序一詞,係指除非業已經過依法進行之司法審判程序,任何人之生命、自由、財產或其他受法律保障之權利,均不得加以剝奪;未經過公開聽證之公用徵收,亦在禁止之列。」正當法律程序或司法一元主義的適用範圍,顯然不僅限於人身自由,而應及於一切應受憲法保障的基本人權;也不限於刑事處罰,而應及於一切基本人權之限制或剝奪。簡言之,非經過司法之事先審查,行政權不得直接實現剝奪或限制人民基本權利的行為,就是司法一元主義的要旨所在。
在民國四十年代威權政治高張的時代,司法及學界先輩所秉持之司法一元主義概念,到了半世紀之後二十一世紀的今天,還是未見落實,而且似乎久被遺忘,真是令人氣餒。最近立法院再度修正刑事訴訟法,檢討檢察官的強制處分權,本質上就是司法一元主義的重申。然而行政部門抗拒激烈,當年威權政治時代的藉口一一重新出籠,刑事訴訟一改再改,像監聽、限制住居、限制出境這些違背司法一元主義、直接由行政機關剝奪人民基本權利的行政處分,仍然消遙「憲」外。民國八十八年通過的行政執行法,甚至堂而皇之地授權行政機關,在無緊急情況存在之情況下也可逕行為強制執行,第四十二條甚至停止原有應由法院強制執行之規定之適用,大開法治倒車之舉,莫此為甚。正當法律程序或司法一元主義的概念,仍然停留在只有受到刑事罰威脅的人身自由可以享受到事前司法審查的階段。人身自由以外的基本人權似乎不是基本人權,行政罰的處罰似乎不算處罰。半世紀過去了,法治觀念的水準仍難望作古學者的項背,這真是憲政的挫敗、法治的墮落、歷史的嘲弄。
法學界在迎接搜索、扣押改採令狀主義的同時,是不是該重溫法界前輩曾經提出的「司法一元主義」教訓,打破塵封已久的概念孤寂呢?