總理、內閣總理大臣、還是超級君主？
黃秀端
總統、內閣總理大臣，還是超級君主？
—從7次憲改的經驗談中央政府體制的選擇
◎黃秀端＿東吳大學政治學系教授
憲法是國家的根本大法，既然是根本大法，就必須具有某種程度的固定性與穩定性。然而自1991年之後，不到15年的期間我們卻修憲7次。上一次修憲才於今年6月完成，為什麼我們又開始談修憲了。今天我要談的主題是，我們為什麼要修憲？要怎麼修？
我們目前政治現況是，執政的民進黨無法掌握國會的多數，政策與法案受阻，但是國會不支持政府政策，卻又不願意倒閣，以致僵局無解。國會不是空轉，就是提出一些匪夷所思的法案。國民黨黨主席馬英九曾說如果2008年泛藍於總統選舉獲勝，在國會無法掌握多數時，他們願意任命反對黨人士來擔任行政院院長。然而絕大多數學者認為不可能。由於總統若不透過行政院長來執行其意志，其權力幾乎是空的。國民黨好不容易奪回失去8年的政權，怎麼可能如此輕易拱手讓人呢？換言之，若憲法不修改，目前的僵局絕對不是某一個人的問題，將來可能一再的發生。我們願意容忍此種狀況一再發生嗎？
小標＝我國憲政體制面臨的問題
無法解決政治僵局：
總統或行政院長無法主動解散國會，而國會又因為單記非讓渡投票法選舉制度的設計使得選舉結果的不確定性相當高，同時選舉耗費相當龐大，完全缺乏倒閣誘因。當立法委員不願意倒閣時，而行政院和總統又缺乏主動解散權力，僵局便發生了。
誰是決策者，誰應負政治責任並不清楚：
我們常常在揣測某項決策究竟是總統的想法，還是行政院院長的決定。當決策權力不清楚時，政治責任便難以釐清。我國憲法第58條第一項規定行政院的決策機關為行政院會議，該會議由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。總統與副總統並非行政院會議成員。不似法國總統可以親自主持部長會議與國防最高會議。總統所擁有的權力是根據憲法增修條文第2條第四項總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局以及增修條文第11條中關於自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，也就是兩岸關係方面的事務。除此之外，總統並無其他在憲法上的行政權力。
就總統而言，他是選民一票票選出來的，可是他發現自己無法直接指揮行政部門。就行政院院長而言，其一方面要向立法院負責、接受立法院的質詢、甚至有可能因政策問題而被倒閣；而在另一方面又由總統單獨任命，不可能完全不向總統負責，當他與總統的意見不同時，如何自處呢？既然行政院院長由總統直接任命，總統對於「不聽話」的行政院院長是否同時擁有對行政院院長的獨立免職權呢？
從另外一個角度來談，既然總統已經做大部分的決策，而選民也期望如此。行政院院長必須向立法院負責，然而卻常碰到並不是行政院決策的問題，行政院院長卻成為政策失敗的代罪羔羊，立法委員不能質詢總統只好質詢行政院院長，如此對行政院院長是否公平呢？行政院院長由總統直接任命無須立法院的同意，但是為什麼立法委員選舉之後行政院院長所領導的內閣要總辭呢？而當總統選舉後，行政院內閣也要總辭，此種情況突顯行政院院長尷尬與難為之局面。
選民對總統的期待與憲法賦予總統權力之落差：
解嚴之前，台灣是強人政治的時代，儘管憲法上總統的權力並不大，但是大家都知道總統是具有實權的。民主轉型之後，總統直接由人民選舉，在選舉過程中，看到的是總統候選人對選民的各種承諾，似乎總統是無所不能。選民對於高度動員的總統選舉之後選出來的總統，寄予過高之期望，此種期望與憲法賦予總統的權力有巨大的落差。經過7次修憲結果，總統權力之正當性被強化，包括總統直選、任命行政院院長無須經由立法院同意。但在另一方面，憲法卻又未給總統完整的行政權，以致出現總統實際權力與選民期待間的落差。
1999年修訂前的芬蘭憲法，直接規定總統是最高行政機關，法國總統至少還可以主持部長會議和國防最高會議。但是根據我國現行憲法，總統無法參加行政院會議，同時，總統也欠缺任何與行政院直接聯結的機制。如果總統選擇共治，他的權力勢必會架空，因為反對黨的行政院院長擁有國會多數的支持，總統權力將形同虛位。在此種高度動員、高度參與、競爭激烈、以及意識形態對立下而選上的總統，要其完全將權力交給反對黨似乎是強人所難。
總統選舉還是國會選舉決定誰是執政黨？
在內閣制國家，人民很清楚國會議員選舉結果將決定誰是執政黨；而在總統制國家，其百姓也非常清楚是總統選舉決定誰來執政，與國會議員選舉無關。但是在臺灣則常常令人困惑。每當總統選舉結束，就有在野黨宣稱立委選舉要過半，就會進行組閣，此時民眾會有困擾的，到底哪一個選舉在決定台灣政權的歸屬？如果不是總統選舉決定，那是立委選舉嗎？一直到現在此種爭論依舊存在。
對憲法的認同與對憲政體制尊重之缺乏：
由於中華民國憲法是在中國大陸制定的，因此有些人不認同這部憲法，主張要制定一部適合於台灣的憲法；但是也有人強調法統的重要性，因此不宜輕言制憲。對於究竟應制憲或修憲，國內一直有不同的聲音。
政黨輪替之後，藍綠之間的衝突不斷，公投法、真調會條例、軍購案皆無法透過目前的憲政體制解決。國內主要的政黨對於憲政體制所抱持的心態為利用憲政的規範，而不是接受他的遊戲規則。這個深層的對立，使得彼此間無法信任，以致無法用任何遊戲規則或憲政規範來解決目前問題。事實上，雙方陣營的所作所為只是在強害與破壞目前的憲政規範而已，包括NCC、調查權等問題皆是如此。
小標＝憲政體制的選擇與問題
談完目前憲政運作所面臨的困境後，接下來我們要問的是憲法要怎麼修？這就牽涉未來將選擇那一種體制的問題。
小標＝議會內閣制
內閣制的特徵在於國家元首為虛位，真正掌理行政部門的行政首長為首相或總理。另外一個特色是先由人民選出國會議員，再由國會的多數黨之黨魁組閣，閣員由黨魁任命，人民並不直接選舉閣揆。沒有政黨過半時，由席次最多的政黨組閣，並可以與他黨聯合組成聯合政府，但有時候由於無法談妥條件或因意識型態差距過大，也有少數政府組閣之情況。內閣之在位與否決定於國會的信任(Linz, 1990)，國會對內閣施政不滿意時可以行使倒閣權，倒閣後內閣必須總辭，並得解散國會，交由人民選擇。
若要走向議會內閣制，總統便僅具有「象徵性」的國家元首地位；若是總統為虛位，則不宜直接民選。雖有些國家之虛位元首亦由民選，如奧地利，但奧地利為中立國，同時有相當穩定的政黨結構，所以總統可以相當程度的維持虛位。我國由於是傳統政治文化之故，選民因此寄望總統有所作為，尤其是在總統直選之後，選民對於總統之期望加深，而選舉時所有的候選人莫不做出各種承諾，儼然總統制之總統，因此要讓總統成為虛位較為困難。我們若要走向內閣制，行政的部分回歸原始憲法第五章，但是保留增修條文第三條第二項，讓立法院可以提不信任案，而行政院亦可解散國會。另外，對於不信任案若未通過，一年之內不得對同一行政院長行使不信任投票之規定亦必須刪除。閣揆由多數黨主席擔任，並讓議員可以擔任閣員，刪除憲法第七十五條立法委員不得兼任官吏之規定。
小標＝總統制
在總統制國家總統既是國家元首，也是政府行政首長，不似內閣制國家此兩種角色是分開的。總統既然是實權元首，若朝向總統制，在憲法上須明定總統為行政權的中心，刪除憲法第五十三條行政院為國家最高行政機關之規定，行政院長可以成為總統之幕僚長或根本不需要行政院長職位。憲法五十八條第一項中賦予行政院會議之行政院決策機構之地位將取消，並將決策機構移至總統府。另外，憲法增修條文第三條中行政與立法的互動以及不信任案等機制皆隨總統成為權力中心而須廢除。
總統制強調的是權力分立，總統與國會分別由選民選出，各自向選民負責，具有學者所稱的「雙重正當性」的特性。既然強調行政與立法的分權與制衡，因此將來總統與各部會首長將不會出席立法院報告施政方針與接受質詢，國會不能倒閣，總統也不能解散國會。原始憲法第五十三條至第五十八條應完全刪除。但是總統制必須要有強有力的國會方能監督總統與其領導之行政部門，因此立法院的角色亦要做相當程度的調整。國會對於總統和行政部門的監督包括法律案與預算案都須經國會三讀通過、對總統有彈劾權、對於行政部門有調查權。國會雖然不能質詢總統，但是國會對總統提名之政府官員、駐外大使、法官有同意權、對條約有批准權。重要政府官員直接向總統負責，並不向國會負責。
另外，總統於每年得向國會提出國情咨文，藉由此機會總統可以陳述他的理念與未來施政重點，並藉此表達將會有那些的優先法案提出。為使國會不濫權，或避免國會侵犯總統憲法上之權力，須賦予總統「否決權」（veto）。被總統否決之法案，國會必須要以三分之二之絕對多數，方能推翻總統之否決，維持原議案。
再者，為了監督與制衡總統，總統制的國會必須是強勢且相當專業化的國會，其中包括委員會的專業化、國會的幕僚與助理的強化皆是配套措施。
小標＝走向雙首長制
根據法國學者杜佛傑（Duverger，1980）的看法，半總統制有三個要件：1.有普選產生的總統；2.總統擁有相當的權力；3.內閣掌握行政權並向國會負責。無論是法國或芬蘭的半總統制皆可以發現在憲法上總統有實質的決策權，且總統與政府有直接的互動機制，法國總統主持並參與部長會議及國防最高會議，而芬蘭憲法中明確規定最高行政權屬於總統，另外，為使總統介入組閣具有正當性，芬蘭與法國兩國的總統選舉皆採兩輪投票制，使總統可以得到過半數選民之支持。
最後，雙首長制中內閣和國會之間必須有完整的信任機制，當總統所屬政黨與國會多數黨不同時，新任閣揆必須得到國會的支持，才能使行政部門具有正當性。同時，總統在諮詢各方意見之後亦有主動解散國會之權。由於我國目前的體制已傾向雙首長制，因此若是主張內閣制與主張總統制雙方僵持不下時，最後可能的妥協方案，是在雙首長制的架構下修憲。若要維持雙首長制，以下幾部分可以考慮修正：
總統主持部長會議：
過去憲法中總統與行政院長並無聯結機制，為建立總統與行政院聯結之決策機制，以免府院不同調，同時，總統對選民的承諾亦可透過此決策機制來執行，因此建議廢除憲法五十八條有關行政院會議的規定，而將其轉移到總統府召開部長會議，由總統親自主持。
總統主動解散權：
2001年發生之核四爭議案，立法院原可以提出對行政院的不信任，然後由總統解散國會交由人民公決。然而當時立法委員完全無倒閣誘因，以致僵局無法突破，若給予行政機構相對的解散國會或向國會提出信任案之權，將可打破僵局。
與總統選舉制度之配套：
有些學者主張將相對多數制改為絕對多數，使總統之權力與其民主正當性之強度相符，否則易生少數選票當選總統竟可解散代表全國民意之國會的問題。法國總統選舉的兩輪投票制是很多學者的主張。然而法國兩輪投票制也有風險。2002年的法國總統選舉是值得借鏡的。在第一輪投票時，右派的席哈克獲得19.6%的選票，領先群雄；反移民、反歐洲整合的民族陣線（極右派）的勒彭出乎意料的獲得17.9%之選票名列第二。社會黨的約斯平以16.3%屈居第三。最後進入第二輪決選的為兩位右派的候選人。雖然所有左派候選人選票加起來約60%，卻因票源分散，無人進入第二輪。最後在左派支持者在心不甘情不願的情況下，含淚投給席哈克，使得席哈克以八成二在第二輪投票中獲勝，成為法國總統。然而此種絕對多數的獲得並不值得慶賀，卻反而值得我們省思。
絕對多數的選舉制度設計有很多種，不一定要選擇法國的兩輪投票制，如澳大利亞的選擇投票制或是霍洛維茲（Horowitz，2003）所提到的「庫姆斯法則」（Coombs rule）都是可以思索的選制（注1）。此兩種選制優點是讓政黨有動機在選前就尋求不同勢力的支持。當政黨認為它們本身無法獨自跨越50%的門檻，就有可能在選前選擇結盟。即使它們不做，它們的反對者也會如此做。換言之，絕對多數的門檻提供給政黨強力的誘因去合作較不會走向偏激之途徑。
不過，也有學者認為總統憲法上之權力配置與其選票之基礎，並不必然相關。更何況，若是杜佛傑理論（注2）是有效的，單一選區相對多數制最後的發展將是兩大黨對決的情況（某種程度我國2004年之總統選舉已經是兩大陣營對決之形勢），當兩大黨對決時，勢必有其中一位候選人之選票過半，就無須兩輪投票了。
公民投票法制化：
當行政與立法兩權僵持不下之時，透過公民投票的表決，以直接民主彌補代議政治之不足，並作為化解政府與國會之爭議與僵局，亦不失為解決之辦法。我國雖然於去年通過公投法，然而該法在藍綠對抗之下完全失去以公民複決來解決國內重大政治衝突的精神。將來應考慮修憲或修法，當遇到無法解決之僵局時，政府部門可以提出公民投票，交由選民決定。
小標＝結語
若從我國過去幾年來的憲政發展方向來觀察，總統已經直選，其權力正當性不斷被加強，要往純內閣制走恐怕不太容易，最簡單的方式是就目前的雙首長制加以修正。然而雙首長制是否能建構有效能的政府以及權責是否分明為許多學者所擔心。若走向總統制，憲法內容之修正以及相對配套措施將很多，特別是國會權力之加強。不過目前總統已經直選，選民對總統又有特殊之期盼，而立法院的權力又一直在擴張，走向總統制亦有其可能。
第7次修憲時將國民大會廢除，將來憲法修正除須立法委員四分之三的通過外，還須交由公民複決。本來交由公民複決是人民主權的展現，讓人感到無奈的是卻通過一個全世界最高門檻的公民投票，以致未來修憲除非有強大的民意壓力，否則難以通過。
總而言之，朝野各界已體認我國憲政體制的運作有許多問題，然而對於未來走向的看法卻甚為分歧。國內主要政黨當前的憲改主張並不明確，目前難以精確評估。但如就憲法條文的更動幅度來看，採總統制需要大幅度的修改憲法條文，難度較高；改良現行半總統制更動條文較少，其難度應小於採行總統制。但是不管怎麼修，要衝破修憲門檻並非易事。
不管憲改內容如何，都應追求憲法和制度的長治久安，不因人、因黨修憲。憲改內容應配套設計，全盤規劃，憲改應經過充分的民主審議過程，以取得社會和民意的最大共識。由於未來修憲須經由公民複決，因此如何讓選民認同這部憲法是相當重要的課題。最後，徒法不足以自行，憲政民主須靠執政者和在野黨恪遵憲法的憲政義務，才能具體實踐。（編按：本文於2005年11月12日在「21世紀憲政改造論壇」座談會發表）
注釋
1 在「庫姆斯法則」（Coombs rule）下，選民必須對候選人表達其偏好，若無候選人在第一偏好中過半，則將獲得最多最後偏好的候選人排除，並將其選票分配給其他候選人，直到有人獲得過半選票為止。至於選擇投票制則是將獲得最少第一偏好的候選人先排除。
2 杜佛傑理論認為單一選區相對多數制會走向兩黨制，而比例代表制會走向多黨制。
參考資料
Duverger, Maurice. 1980. “A New Political System Model: Semi-Presidential Government.” European Journal of Political Research 8-2:165-87.
Horowitz, Donald L. 2003. “Electoral Systems：A Primer for Decision Makers.” Journal of Democracy 14,4：115-127。
Linz, Juan J. 1990 “The Perils of Presidentialism.” Journal of Democracy Vol. 1-1 ( winter) : 51-60.
Poulard, Jean V. 1990. “The French Double Executive and the Experience of Cohabitation.” Political Science Quarterly 105-2:243-67.
Strom, Karre. 1990. Minority Government and Majority Rule. London: Cambridge University Press.
胡大康，1997，《英國政府與政治》，台北：揚智。
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世界民主國家國會議員數目表
國名 總人口數（萬人） 人口數/眾院席次 應選席次（總人口數立方根） 實際席次 應加減席次
美國 27400 629,885 650 435 215
日本 12607 262,645 501 480 21
德國 8210 122,720 435 669 -234
英國 5951 90,303 390 659 -269
法國 5932 102,807 390 577 -187
義大利 5763 91,476 386 630 -244
台灣 2290 101780 284 225 59
台灣（減半） 2290 202650 284 113 171
荷蘭 1586 105,733 251 150（225） 101
比利時 1023 68,200 217 150（221） 67
瑞士 726 36,300 194 200 -6
芬蘭 516 25,800 173 200 -27
挪威 448 27,151 165 165 0
愛爾蘭 378.7 22,813 156 166 -10
冰島 27 4,285 65 63 2
加拿大 3223 104600 319 308 11
澳洲 2018 134500 272 150（226） 122
紐西蘭 409 34080 160 120 40
葡萄牙 1057 44980 219 235 -16
西班牙 4320 123730 351 350 1
瑞典 900 25790 171 349 -178
丹麥 541 30220 176 179 -3
希臘 1067 35570 220 300 -80
資料提供：林濁水立法委員國會辦公室