誰才擁有違憲審查權？─集中式違憲審查制度與分散式違憲審查制度的比較

吳志光

誰才擁有違憲審查權？
—「集中式違憲審查制度」與「分散式違憲審查制度」的比較

◎吳志光＿輔仁大學法律系副教授、民間司改會常務執行委員）

近代憲政主義之國家，為維護憲法為國家的最高規範之性質，即「法律不得違背憲法，命令不得違背法律；命令、法律與憲法牴觸者無效。」且為了確保憲法的最高效力，一旦發生法律、命令與憲法有無牴觸引起疑義，或憲法條文發生模糊不清的情形時，予以明確的解釋，從而產生「違憲審查」或「規範審查」的機制與概念。此種權力作用之主要目的在於維持憲政秩序、確保法規範的位階、使統治措施正當化、以及保障人民權利。而人民權利的保障與實現，可謂係一切國家制度的終極目標，其他目標充其量都只是為了實現保障人民權利的手段而已，進行憲法訴訟正是人民選擇作為捍衛其基本權利的最後也最直接的途徑，尤其是只有當保障人民權利的功能充分發揮，才能附帶的增強統治權威的正當性。

以違憲審查權限的歸屬而為分類，大致可分為「集中式違憲審查」與「分散式違憲審查」兩類。美國、日本的違憲審查係採分散式審查，即各級法院的個別法官皆得對法律是否違憲進行審查，但違憲之宣告原則上只有針對個案當事人的效力，其之所以產生普遍的效力，主要是透過終審法院裁判的「先例拘束原則」，使得各級法院的裁判予以遵循，從而對立法及行政部門有拘束之效果。而集中式違憲審查係指由專門特設機關進行違憲審查，例如德國聯邦憲法法院、奧地利憲法法院即屬此一類型，違憲之宣告原則上可以產生普遍的效力。我國現行的違憲審查制度即主要承襲自德、奧。

小標＝只有大法官才能釋憲？

在我國司法院定位所曾經引發的討論中，大法官釋憲制度應如何重新定位係一個主要的問題。姑且不論對於大法官釋憲制度當初制憲者的原意為何（注1），行憲後大法官釋憲制度的發展，係以德國及奧地利集中式違憲審查制度為藍本，卻已是不爭之事實（注2）。比較德國為主的歐陸式與美國為主的美國式違憲審查制度，其最大的差異之處應不在於違憲審查功能是否為專屬性質，亦即係採集中制抑或分散制，而在於違憲審查之方式是否包括採取抽象的規範審查，抑或僅限制在個案爭議中附帶進行。分散式的違憲審查以及僅在個案爭議中附帶進行，係美國制度的特色，因為依據美國憲法第3條規定之精神，司法先天的界限係只對「個案及爭議」（cases and controversies）行使司法權。而透過個案裁判產生先例拘束（stare decisis），自然影響法律之修正動向與存廢，從而形成與抽象規範審查類似的效果，即一般性的效力。而德國制度具有法官於個案中停止訴訟程序，聲請聯邦憲法法院發動具體規範審查權的制度，加上其同時採取具有個案審判性質的憲法訴願（Verfassungsbeschwerde）制度（即法院裁判亦成為違憲審查的對象，而得予以直接撤銷之），相當程度「稀釋」了前述兩者間的差異。更重要的是法院裁判成為違憲審查的對象，亦使得各級法院法官在個案裁判中即應依據憲法保障基本權利的精神，進行對法規的解釋工作。而憲法訴願制度所處理之案件佔了德國聯邦憲法法院裁判的絕大多數（注3），若謂德國聯邦憲法法院之功能得以發揮，更重要的是得以建立在人民心目中之地位，成為所謂「人民的法院」（B?rgergericht），係來自於憲法訴願制度亦絕不為過（注4）。

小標＝抽象性釋憲救濟力不彰

而值得注意的是，憲法訴願制度最初並不在德國基本法制憲者所規劃的憲法法院裁判權範圍之中，而是賦予立法者在聯邦憲法法院法自行明定之空間（注5），但由於聯邦憲法法院法在規範憲法訴願制度後，其重要性隨即突顯，基本法始於1969年修憲增訂之（基本法第93條第1項第4款a），以「正其名分」，提昇其至憲法位階，不再由立法者自行取捨制度之存廢。故違憲審查制度之功能得以充分發揮，尤其是就保障人民基本權利觀點而言，在個案爭議中進行違憲審查應係不二法門。就此而言，美國所代表的分散式違憲審查與德國所代表的集中式違憲審查制度，在透過法院裁判保障人民基本權利的實際運作上，並無本質上的差異。

然而我國大法官的違憲審查模式，在制度設計係以法規違憲審查為核心。就人民聲請釋憲制度而言，司法院大法官審理案件法第5條第1條第2款之規定，人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於「確定終局裁判（即終審確定裁判）所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者」，得聲請釋憲，顯然即採取法規的違憲審查，不及於終審確定裁判本身之違憲審查。故單純主張終審確定裁判違憲而聲請釋憲，即恐難獲得大法官受理解釋。然就保障人民基本權利之觀點而言，違憲審查制度最具意義者，應係憲法所保障之人民基本權利受到侵害時，能在個案中得到救濟，卻也正是我國現行大法官違憲審查制度不足之處。因為與德國聯邦憲法法院相較，我國司法院大法官違憲審查制度最大不同之處，在於大法官釋憲並不完全具有德國式憲法訴願之功能（其審查範圍包括司法裁判在內的所有侵害基本權利的個別公權力行為），我國大法官受理人民聲請釋憲的案件時，仍只為抽象解釋，不做個案裁判。

此種方式適足以形成對人權保障的障礙，因為除了在個案中爭執法律違憲可能引發通案性的效果，使得釋憲者為避免法律違憲而立即及全面失效，遂往往選擇作成警告性解釋或定期宣告失效，導致權利受到侵害的當事人落得贏得官司卻得不到救濟的結果外，大法官釋憲若只發生抽象性的拘束力，獲得有利解釋的當事人尚須聲請法院再審，徒增訟累（司法院釋字第185號解釋）。甚至不乏釋憲聲請人於獲得對其有利之解釋後，據以聲請再審，卻遭原審法院拒絕依解釋意旨翻案者。再者，大法官進行法規違憲審查卻不同時進行裁判違憲審查的另一缺陷，則在於將違憲審查之重心置於法規是否違憲上，便易忽略法規範雖合憲，但在個案中適用卻可能產生違憲之情形（司法院釋字第242號解釋便是一個極具代表性的案例），形成對於在個案法律適用違憲之現象，亦以抽象違憲審查之方式為之，不啻有「假規範審查之名，行裁判審查之實」的名實不符現象，有時適足以治絲益棼，反而產生法律不知如何修正的窘況（例如司法院釋字第362號、第552號解釋）。

小標＝法院裁判可成為違憲審查對象

故儘管大法官已將違憲審查標的擴及至「判例」、「各種形態的行政命令」、乃至於「各終審法院之決議」等，但仍無法杜評批者的悠悠之口，其關鍵即在於我國目前這套人民聲請解釋憲法的制度已形成人權保障的死角。而曾任大法官的吳庚教授亦指出約略有過半數以上的釋憲案，是當事人指摘判決違憲，結果當然是「不予受理」。但其亦認為完整的憲法審判權除了法規違憲審查外，亦宜包括裁判違憲審查，德國式的憲法訴願制度或可供我國釋憲制度變革的參考（注6）。故所謂集中式違憲審查制度vs.分散式違憲審查制度這個命題，在我國大法官違憲審查制度現實環境下，毋寧是如何使得法院裁判亦可成為違憲審查的對象，避免形成形成人權保障的死角！

注釋：

1. 關於我國違憲審查制度之沿革，尤其是司法院如何從原先制憲者以美國聯邦最高法院為藍本之設計，轉變為立法者將其「行政機關化」，以及大法官因而相應發展之沿革，詳見林子儀，司法護憲功能之檢討與改進，載於氏著《權力分立與憲政發展》，1993年，頁9以下。
2. 大法官的自我認知亦是如此，故仿效德國制度，賦予各級法院法官在審判中適用法律有違憲疑義釋憲聲請權的司法院釋字第371號，即在解釋理由書中強調我國法制以承襲歐陸國家為主，行憲以來，違憲審查制度之發展，亦與德、奧等國相近。
3. 自1951年9月7日德國聯邦憲法法院成立至2000年底為止，其共計收案132002件，憲法訴願即有126962件，佔96%左右。引自Peter Badura/Horst Dreier (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht , 2001, Bd. II, S.931.
4. Peter H?berle, Die Verfassungsbeschwerde im System der bundesdeutschen Verfassungsgerichtsbarkeit, Jahrbuch des ?ffentlichen Rechts der Gegenwart, 1997, S.89-135 (112ff.).
5. Horst S?cker, Die Verfassungsgerichtsbarkeit im Konvent von Herrenchiemsee, Festschrift Zeidler (1988), S.265-279 (271f.).
6. 參見吳庚，《憲法的解釋與適用》，2004年第三版，411頁。