國家定位與人民自決─21世紀憲改聯盟座談記實
21世紀憲改聯盟
國家定位和人民自決：無法逃避的修憲議題
—21世紀憲改聯盟憲改俱樂部座談記實
時間：2006年2月21日
地點：21世紀憲改聯盟
座談議題：國家定位與人民自決
主持人：林欣怡（21世紀憲改聯盟秘書長）
引言人：胡慶山（淡江大學日本研究所助理教授）
與會來賓：
洪裕宏（21世紀憲改聯盟總召集人）
林濁水（立法委員）
紀惠容（勵馨基金會執行長）
王興中（台灣智庫法制組研究員）
陳曼麗（台灣婦女團體全國聯合會理事長）
黃玉霖（和平基金會董事）
趙一先（台灣原住民政策協會理事）
簡芃（陽明大學生命科學系學生）
何性毅（陽明大學生命科學系學生）
許舜斌（陽明大學神經科學研究所學生）
黃麗蓉（21世紀憲改聯盟執行秘書）
林渭富（民間司改會司法改革雜誌主編）
座談整理：謝仁郡（21世紀憲改聯盟執行秘書）
林欣怡：
21世紀憲改聯盟從2005年9月成立至今，希望帶起全面性的憲政改革討論。除了有學者進行憲法的專業論述之外，也舉辦了多次的「憲改俱樂部」，邀請大家來談論各式各樣的議題。議題的設定由所有加盟團體來決定，哪個議題有趣就多談一些，哪個議題不有趣就少說一點。
半年下來，我們發現人權議題的討論是最大主軸，因為這對大家來說，「人權！不人權？」是所有人民生活中體驗深刻而想進一步改善的，其次則是中央政府體制的辯論。因為政府運作的效能直接影響到人權是否被保障、生活是否能安居樂業，而現行的政府體制混亂失衡，全民普遍感到失望。
21世紀憲改聯盟一直還沒碰觸到的議題有兩個：修憲程序及策略，以及國家定位。修憲程序關係到修憲的策略，但也和憲改議題討論的成熟度有關；另外，似乎一談到國家定位問題，馬上接踵而來的就是選邊站、不同陣營的政治意識檢查。但是，大家都心知肚明知道，憲改能不能成功，很多政治人物心裡在意的就是如何去談國家定位這個問題，無法不去面對。如果我們相信人民是國家的主人，如果我們相信民主的價值，如果我們真心相信人民有自決的權力和智慧，那開始談「國家定位」問題，不應該是個「跨紅線」的問題。
* * *
胡慶山：
日本根據1950年的對日和平條約第2條b、1952年的日華和平條約第二條，放棄對台灣的主權，但該約第3條、第10條與交換公文第一號曾經承認在台灣的中華民國施政權。因此，日本現行對台灣的立場是，雖放棄對台灣的領有權，但認為台灣的歸屬不明確，因此台灣此區域目前是否仍歸屬於中國的一部分，日本主張其無判斷的立場。
在此旨趣下，日本堅持的立場是基於波茲坦宣言，即「十分理解、尊重」中國政府對台灣的立場。在1972年的日中共同聲明中，承認北京政府為「中國」的「唯一合法政府」。日本對於台灣將來應有的法地位此一棘手問題，其所抱持的態度是支持在和平的情況下台灣成為中國的一部分，並且不支持台灣自中國分離獨立的運動，在此意涵下與北京政府建立外交關係。因此在宣布與北京政府建交的當天，日本首相大平正芳隨即發表聲明指出，日華和平條約已喪失其存在的基礎，「終止」效力。亦即此後日本與「中華民國政府」基於國際法的一切正式關係隨即終了，甚至與北京政府約定亦不以「事實上的政權、政府」的法地位對待「中華民國政府」。相對於此，日本在住民的交流、貿易、經濟等與台灣的民間層級的實務關係，則仍繼續維持，並在日本的國內法令範圍內，對於台灣住民的出入境、居留、生命、財產的安全保護等方面，給予和過去相同的待遇。這表示，對於政府承認受到取消的舊國民黨政府而言，日本在所謂的「光華寮訴訟」仍承認其具備在私法上紛爭時的當事者資格。詳細地內容則是：
「就中華民國而言，目前是以國家的體制在現實上統治與支配台灣及其周邊的小島群，存在此一事實狀況。我國（日本）理所當然地雖不能輕視或損及日中共同聲明，但儘管如此，此種狀況並不會禁止我國（日本）國民與中華民國之間進入私人間的法律關係。目前在我國（日本）與中華民國之間存在著民間層級的貿易關係，中華民國基於此一貿易關係，目前可成為私人法律關係的當事者，此乃眾所皆知的事實。中華民國乃是曾作為中國人留學生宿舍本案建築物的所有者，但由於其管理與寮生間產生對立，因而顯而易見的是，本案乃是以中華民國為當事者的私法上紛爭。因此，在該紛爭的解決上，將中華民國視為訴訟當事者有其合理的理由，即使如此，對於事實上政府的中華民國而言，由於不至於承認其國際法地位及源於此地位的權利與義務，因而並不違反日中共同聲明」。
由此可知，在台灣的「中華民國」自1972年以後，對包括日本在內的聯合國而言，中華民國已不再是代表中國的中央政府，倘若「中華民國政府」不能消滅「中華人民共和國政府」，或是無法建立一個獨立於「符合國際法代表中國的中央政府即中華人民共和國政府」外的新國家，只有淪於成為中華人民共和國政府的「統一」或「收復」的對象。因此，目前受到「中華民國政府」此一「事實上存在的政府」統治的台灣，當然不是一個國際法或國際社會上所承認的主權獨立的國家。
林濁水：
個人的看法也許並不是十分討好在座的各位。我認為：在這一次的憲改運動中，先不去處理國家定位問題。如果一定要處理，以後可以處理，但不是現階段。現階段無論是釋憲或者是修憲，都需要社會力與政治力的動員。沒有力量，就不要夢想去釋憲和修憲。現在在國會中，我們連談內閣制或是總統制這種修憲的能量都還很貧弱，從事正名制憲，我認為時機尚未成熟。我個人傾向將這次憲改的重心放在國家體制部分即可。
胡慶山：
台灣人民是否擁有國際法上的自決權呢？關於殖民地人民自決權的適用上，自1952年的舊金山和約明示日本放棄台灣主權後，即被排除在外。1949年「中華民國政府」開始對台灣實施有效統治，因此在進入是否適用國際法上的自決權之前，我們必須先釐清「中華民國政府」究竟是不是一個國家？
如果「中華民國政府」是一個主權獨立的國際法上的國家，那麼我們無須探討台灣人民的自決權，因為行使自決權的目的（形成國家）已經達成。然而，在此可以1971年聯合國大會在對中國政府代表權承認之決議為分界點作判斷。
在1971年以前，在台灣的「中華民國政府」確實代表中國行使其在聯合國大會的國家代表權，此時就國際法上的自決權而言，其適用對象應是在對中國大陸實施有效統治的北京的中華人民共和國政府管轄下之人民。但由於1971年聯合國大會在對中國政府代表權承認問題上，由對台灣的「中華民國政府」轉而承認由北京的中華人民共和國政府代表中國，因此對聯合國大會及其專門機構而言，合法代表中國的政府是北京的中華人民共和國政府，而非現在有效統治台灣的「中華民國政府」。
就台灣的「中華民國政府」之國際社會的定位而言，相對於合法的北京中華人民共和國政府，成為一個非法政府。依據當代國際法，現在的國際社會並不認為「中華民國政府」是一個主權獨立的國家，而只是一個相對於合法的北京中華人民共和國政府的非法政府而已。
林濁水：
胡慶山教授提到了一個「乾淨的國際法關係」，個人認為，國際法關係「不夠乾淨」的國家太多了，比比皆是，像加拿大和澳大利亞這兩個國家就是相當明顯的例子。
從嚴格的國際法標準來看，加拿大和澳大利亞根本不是獨立的國家，但是她們卻是聯合國會員。所以我認為，像加拿大或澳洲，都沒有辦法在國際法被視為百分之百的獨立國家，台灣現在就想一步登天，是否太過於自滿了呢？所以，我認為這一次憲改的重點放在政府體制就好，首先要確保這國家是屬於人民的。當確保了國家是人民的，人民才擁有主權。如果改成台灣國，而人民卻無法擁有主權，這個國家也不是獨立的。
胡慶山：
在國際社會的民主化過程中，就新國家的國家承認與涉及非法變更政府的政府（代表權）承認及人民自決權（在民主化的前提下）之關係而言，台灣「中華民國政府」的民主化，則對國家形成上有其消極面與積極面的影響。首先就消極面而言，即1996年、2000年與2004年台灣人民有權者一人一票選出總統，雖然確實是保障了基本人權中的參政權與內部政治體制的正當化，但此一民主選舉的根據是「中華民國憲法」的增修條文，亦即喪失國際法上政府代表權承認的被非法變更之政府的憲法，而與目前台灣的國際法定位的變動完全無關，同時三次的總統當選人雖皆是本省人出身，但並未集體地以一定的方式與形態，表明自中國分離獨立，因此亦與國際法上具有分離獨立性質的自決權行使無關。
此次2004年繼續由本土人士當選的總統大選僅能消極地評價為，相對於行使獨裁政治體制且未落實包括自決權在內的基本人權保障，而在國際法上取得政府代表權承認的北京「中華人民共和國政府」，在國際法上屬非法地方政府的台灣「中華民國政府」僅改變過去的虛偽間接民主體制而落實具有實質性與正當性的直接民主體制而已。然而，若就台灣人民欲以和平手段行使與新國家形成有關的自決權而言，則有其積極的一面。亦即，在「自決權遵守」成為新國家要件的當代國際法下，已實踐具有實質性與正當性的直接民主體制的台灣政府，只要能突顯出與母國即中國不同的國際法人格，表明分離獨立建立新國家的意志，即制定新憲法明確領土、國民的範圍，申請加入聯合國，則在滿足所有國家資格要件且各國皆如此判斷的情形下，依照國際法各國皆有義務承認台灣是一個主權獨立的國家。
縱使國際社會上的各個主權國家不一定會依此國際法應有的「義務」，對台灣行使具有法律性質的正式新國家承認，但只要台灣行使和平性的分離自決權，並申請加入聯合國，聯合國並無任何理由可以拒絕台灣的申請。只要台灣以正式的新國家身分加入聯合國，台灣極有可能獲得無利害關係的國家如北歐，或有友好關係的國家如拉丁美洲等國的法律承認外，並至少可獲得其他不願公開表示支持台灣甚至反對台灣的國家之事實上國家承認的政治性效果，此一效果絕對有其必然性。
林濁水：
胡慶山教授提及我們行使自決權的時候，各國依照國際法有承認的義務，也表示縱使國際各主權國家不一定會依照國際法應有的義務，對台灣加以承認。我個人的看法是百分之百不會承認。本來不行使自決的時候，他們對你的承認還模模糊糊，一旦行使自決，他們對你的不承認就清清楚楚了。像陳水扁總統最近提起要正名的作法，許多人說他在追求法理獨立，但我卻認為這等於追求法理上的「不獨立」。
目前在我國內法理的獨立沒有問題，我們是自我統治的，而國際法方面，對方國的承認是個關鍵。如果不予承認，即令是釋憲一百遍，公投一千遍，對方國不承認，你就是不符合國際法的國家。國際法的不承認，在1990年之前，美國執行的非常嚴格：我方官員不能夠以官員身份和他們的官員會面。但是到了柯林頓1994年對台新政策之後，這些限制卻全盤鬆動了，首先是在1997年後，美國在台協會（AIT）直接在我國護照上蓋章，此一行為已經使法律上的不承認模糊化了。1994年後，我方官員可以到美方的政府辦公室拜會，而美國在台協會的官員也第一次到外交部拜會，官員可以往來，這也使得法律的不承認，有相當程度的模稜兩可。所以當我們務實的推動主權獨立策略的時候，那個法律的不承認其實已經在消融，雖然沒有很快，但是一步一步在消融當中。
許多人說「維持現狀」，那「維持現狀」到底是什麼？其實它從來不是一個國家認同。1997年《聯合報》曾經做過一個民調，問及「何謂永遠維持現狀」？其中57%的民眾認為永遠維持現狀，其實就是一種獨立，20%的人認為不是，另外還有一些其他意見。換句話說，多數的人認為維持現狀，可能是一個獨立策略，但也有相當的人認為維持現狀是一個統一策略。
台灣的統獨認同已和過去有著不同內涵，過去可能是意識形態，現在是全球化所造成的一個現象，因為全球化下資本的移動，造成每個社會內部的新矛盾：失業、貧富更加懸殊。這種統獨的新內涵，大概在這5年之內出現，在我們的眼前的這種現象是個事實，也是該解決的問題。
最重要的還是在憲法本文，本文不改的話不能稱為宣布獨立。在我看來永遠不需要宣布獨立，國名、國籍都不用改，只要修憲領土變更就可以。台灣人民主權經過之前數次修憲，其中有幾個核心重點：第一是國會經由台灣人民所選，就是已經將主權從13億個人轉移到2000萬人身上。此外，固然規定中國大陸地區與台灣地區，但是事實上，憲法其中的增修條款，也等同於剝奪了中華民國憲法上賦予中國大陸地區13億人的權利跟義務！
趙一先：
我是賽夏族原住民，和大家一樣有同樣的理想，希望台灣有一個新局面，同時也期待原住民能有這樣強而有力的論辯。從過去到現在，從來沒有一個原住民委員能代表賽夏族，我所看到的是原住民部落中，泛藍政治人物長年的腐敗和依賴，而且到現在依然沒有改變，有錢的還是政治人物，原住民百姓還是一窮二白。我們向原住民立法委員提出的要求，是成立民族議會，我們沒意願要追求也沒有能力追求獨立，只希望最起碼決定自己在部族內如何生活。即使換成中華人民共和國或其他政權當政，對原住民來說，所追求的目標還是相同的。今天民進黨比過去的政黨好的地方，是給了原住民思考的空間，這是最有價值的；而憲政改革也願意讓原住民加入，過去我從來沒有聽過原住民立委告訴原住民他們要的應該是什麼價值觀念，我聽到了林濁水委員談及台灣至少能有個獨立的前景，只是需要漸進，我願意往這方向前進。
洪裕宏：
在台灣推動憲改，都不是為了解決這些國際問題，我們從事憲改運動就只是針對內部，希望能透過這樣一個公民運動去淡化國內統獨意識形態的對立。當然這不是指要大家都不統不獨，而是希望強化台灣人民的國家主權意識。其實現在台灣主權意識較強的人，擔心的不是國際上的孤立，而是國內統的力量透過各種方式在發揮，而且跟中國政權結合，這對台灣的國家主權威脅太大。所以我有一種焦慮是，台灣可能即將會失去她的現狀，主張維持現況的結果很有可能就是現況也沒有維持了，這是我所擔心的。
如果說維持現況是作為獨立的策略，或者維持現況是作為統一的策略，這兩種來進行比較的話，我認為維持現況對統一較為有利，因為泛藍有一個很簡單而且奏效的策略，這個策略就是要你去拼經濟，而不要去挑起族群對立。我們要化解統獨鬥爭，人民所要的就是生活好、經濟發展好，人民能安居樂業，這才是最重要，而這就是政府的責任。這策略解構了人民的心理武裝，這樣的維持現況是搭配了這樣子的思想，是往統一的方向在前進。
追求台灣獨立是一條坎坷的路，有很多困難。其實我不是這麼看，我認為台灣已經獨立，但建國工程還沒有完成，建國工程都很辛苦。許多年前我從美國回來台灣教書，當時好多朋友選擇留在美國大學教書，我的指導教授也一直力勸我不要回台灣，離開學術核心的美國，以後發展會受挫。
我當時認為留在美國，美國不多我一個外國人哲學家，但是台灣多我一個的意義重大。美國待久你就知道，那不是你的國家，雖有美國公民權，但是白人不會把你當真，公民權只是一個形式權利而已。你處在社會邊緣，根本不會關心美國的國家未來。我在美國教書時，下面都是金髮小孩，剛開始頗有成就感，後來有一天感覺非常奇怪：我為什麼不回去教台灣的年青人呢？我雖然回到台灣教書教了17年，但我沒有辦法做長程規劃，因為我不知道會不會在5年之後，泛藍的朋友就決定統一，他們不是不想5年內統一，只是現況辦不到，如果辦得到很快就統一。我們是小老百姓，卻沒有辦法規劃5年以後要做什麼，如果台灣是一個穩定成長的國家，那麼我就可以期望我20年以後的人生、我的後代子孫，以及我對這塊土地的熱情可以落實。
身為人民卻有焦慮的不確定感，最後只會毀了大家的生活。而且基本上藍軍中希望早點統一的少之又少，絕大多數的藍軍都是能拖則拖。他們對於維持獨立的現況，個人認為是一種失敗主義者的表現。
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林欣怡：
今天很高興有機會和《司法改革》雜誌合作憲改專題，司法改革雜誌採取開放的態度，除了談傳統上司法領域比較關心的「憲法與人民的關係」、「釋憲權（違憲審查）與人權保障」兩個議題之外，我們借用憲改俱樂部的形式，第一次討論國家定位問題。座談內容囿於篇幅，無法將大家的意見一一呈現，也不是21世紀憲改聯盟的既定立場，我們誠摯地期待展開此一議題的對話。
BOX
澳洲、紐西蘭、加拿大三國獨立路程
加拿大
* 1791年英國國會加拿大殖民地「憲政法」。規範加拿大殖民地政府的組成。
* 1867年英國國會通過「大英北美法」，成立「加拿大帝國屬地」（Dominion of Canada）。
* 1919年加拿大成為國聯創辦國之一。
* 1926年帝國會議發表「貝爾福宣言」（Balfour Declaration），宣言表示：「聯合王國與帝國屬區為大英帝國下相不隸屬之自治體，相互持有平等地位，無論在對內或對外事務皆無主從關係，但經由對皇冠的共同效忠，成為自願加入大英國協的一員。」
* 1927年加拿大派出第一位對外大使，加拿大駐美大使。
* 1931年英國國會通過「西敏寺法」，賦予貝爾福宣言憲法地位，從此英國國會所通過的法律不再延及自治的帝國屬區（然制憲及修憲權仍屬英國國會）。
* 1947年，加拿大公民不再被稱為大英公民。
* 1949年，司法最高審判機構不再是英國樞密院司法委員會。
* 1982年加拿大國會通過「憲政法」，讓加拿大憲法文字化，並要求英國國會放棄加拿大修憲權。加拿大人第一次「制憲」。
* 1982年，英國國會通過「加拿大法」將加拿大修憲權“下放”至加拿大。
澳洲
* 19世紀中，澳洲六個殖民地自治政府主見浮現。
* 1885年「澳大利亞聯邦議會」成立。
* 1900年英國國會通過「澳大利亞國協憲政法」，賦予澳洲其第一部憲法，1901年元旦「憲政法」生效，「澳大利亞國協」正式成立。澳洲從此能自主自我對外事務。但英國仍在國際會議中代表澳洲，且英國國會通過的法律對澳洲持續有效。
* 1927年，英國國會通過「皇家與國會頭銜法」，大英帝國國王不再是單一皇冠，為所有屬地之共主，而改變成數個皇冠，由同一人擔任大英帝國各屬國的國王。原本為喬治五世為大英帝國國王其屬地包括澳洲、加拿大、紐西蘭等其他帝國屬地的單一身分，自1927年後，喬治五世及接下來的帝王同時為「聯合王國國王」、「加拿大國王」、「澳大利亞國王」等多重身分。
* 1931年英國國會通過「西敏寺法」，賦予貝爾福宣言憲法地位，從此英國國會所通過的法律不再延及自治的帝國屬區（然制憲及修憲權仍屬英國國會）。
* 1986年英國國會通過「澳大利亞法」，放棄英國國會修改「澳大利亞國協憲政法」的權力，同時英國樞密院司法委員會不再是澳洲最高司法審判機關。
* 1986年後，澳洲與英國唯一的聯繫就是相同的國家元首（女王），但是這有可能改變。1999年澳洲最高法院一個憲法判決判定：「英國在未來對於王室繼承辦法的改變將不影響澳大利亞王室的繼承辦法。」也就是說若英國及澳洲在未來有可能擁有不同的王室繼承辦法（比如說採北歐式的頭胎繼承法，而非現行的頭子繼承法），則澳洲與英國就有可能產生不同國王（女王），將更一步強調澳洲為一個獨立王國的地位。
紐西蘭
* 紐西蘭原本為「新南威爾斯殖民地」（澳洲）的一部分，1840年獨立出來成為「紐西蘭殖民地」（Colony of New Zealand）。
* 1852年紐西蘭獲得自治權，選舉自己的議會。
* 1885年參加「澳大利亞聯邦議會」
* 1893年紐西蘭成為世界第一個賦予女人全面投票權的「國家」。
* 1901年「澳大利亞國協成立」，紐西蘭決定不參加。
* 1907年，經由皇室宣告，紐西蘭從殖民地地位成為「帝國屬地」（Dominion of New Zealand），與加拿大跟澳洲擁有相同地位。
* 1926年帝國會議發表「貝爾福宣言」（Balfour Declaration），宣言表示：「聯合王國與帝國屬區為大英帝國下相不隸屬之自治體，相互持有平等地位，無論在對內或對外事務皆無主從關係，但經由對皇冠的共同效忠，成為自願加入大英國協的一員。」
* 1931年英國國會通過「西敏寺法」，賦予貝爾福宣言憲法地位，從此英國國會所通過的法律不再延及自治的帝國屬區（然制憲及修憲權仍屬英國國會）。
* 1947年英國國會通過「紐西蘭憲政法」，賦予紐西蘭國會修憲的權力。
* 1986年紐西蘭國會通過「憲政法」，不再允許英國國會有制定紐西蘭法律的權力，是紐西蘭的第一次「制憲」。
資料來源：林濁水立法委員國會辦公室