警察職權行使法草案總說明(二)
司改會
第十五條（警察隱藏蒐集個人資料之要件【臥底】）：
警察為預防、制止下列可能發生之危害或犯罪，認有必要，而不能或顯難以其他方法調查事實證據時，得指派警察人員，經由核准變更之身分，從事秘密之調查：
一、 有事實足認有發生最輕本刑五年以上有期徒刑之罪之虞者。
二、 有事實足認有發生職業性、習慣性、集團或組織性等重大犯罪之虞者。
警察機關主管長官指派所屬警察從事調查工作，得為其製作或修改相關身分證明文件。
被指派之警察人員，於秘密調查期間，因工作之必要或為建立維繫其與關係者之信賴，得以變更之身分與他人從事法律行為。
被指派之警察人員，於秘密調查期間，因工作之必要、或為建立或維繫其與關係者之信賴，從事可能觸犯刑罰法律之行為者，應先報由該管警察局長或警察分局長轉請該管檢察官同意。其因情況急迫不能事先報告者，於事後儘速報告。檢察官對其請求事項，應審酌行為之危害、該警察所處之客觀環境，及對相關第三人之影響等一切情狀，而為決定。
被指派之警察人員從事秘密調查工作，不得有危害他人生命、身體之行為。其因保護自己或他人之生命、身體或為避免自己或他人生命、身體之行為者，不罰。但其行為過當者，減輕或免除其刑。
被指派警察人員從事秘密調查工作之實施程序、期間、方式、身分、行為準則、公職保障、保密、相關同意文件及卷證檔案保管、心理輔導等實施事項，由行政院會同考試院定之。
一、 臥底，並非正式之法律用語，其概念係指經特別遴選之警察人員被指派潛伏在「犯罪組織」中，以獲取為預防特殊犯罪任務所需之線索。此種措施之許可性及必要性如何？難免有所爭議。惟我國警察機關運用臥底措施之蒐集資料，亦非鮮聞。但相關法制卻未見明文，對公益追求及私益保障，均有闕漏。是以，審酌實務需要、人權保障及臥底警察權益之維護，均有予以明文規定之必要
二、 警察臥底蒐集資料，亦屬干預人民權利之措施，自應依法律明確定其要件與程序，使具有可預見性，方符法律保留原則。爰參考德國警察法標準草案第八條c第一項及第二項第三款規定，於第一項明文規定臥底之概念，並明列其要件。
三、 臥底警察既係潛伏在「犯罪組織」中，秘密蒐集資料，自不能以原始身分為之，而有變更其身分之必要。此於第一項已有明文。惟變更身分須製作或修改相關證明文件，或可能與他人從事法律行為，此已涉及刑法偽造文書罪嫌，自應予以明定，並以之為阻卻違法事由，以維臥底警察之權益。爰參考德國刑事訴訟法第一一○條a第二項及第三項規定，於第二及第三項予以明定。
四、 人民之生命身體安全，為其他基本人權植基之所在。若個人生命身體安全遭受限制或剝奪，則其他基本人權亦將失所附麗。因此，臥底警察在臥底期間，自不得有危害他人生命身體安全之行為。惟臥底警察，危險性高，臥底期間其生命身體安全之保障，亦值重視。如非屬處於類似刑法上正當防衛或緊急避難等情狀，自以將臥底警察撤出為宜。如已身處上述狀況，則因情況已屬緊急，亦難事先依程序取得檢察官之同意，抑且類似可能侵害他人生命身體之行為，惟實質上，亦不宜以取得同意而後始可為之。此時似僅能賦予臥底警察相當之防衛權及緊急避難權，以防衛保護自己或他人之生命身體之安全，並以之為犯罪構成之阻卻違法事由。惟其行為過當者，仍應自負相關刑責，僅在責任上，由個案法官予以減輕或免除，以求衡平。爰於第四項及第五項予以明文規定。
五、 運用臥底警察蒐集資料，涉及之問題頗為廣泛，自應有相關之配套措施，此有賴警察機關依據實務需要，訂定相關辦法，以為因應。爰於第六規定由行政院會同考試院訂定之，以利執行。
第十六條（警察隱藏身分蒐集個人資料之程序）：
警察依前條第一項規定，指派警察人員從事秘密調查工作，應經該管警察局長或警察分局長同意後，報請該管檢察官核准。
前項同意及核准，應以書面為之，並應載明理由及其工作期間與預期調查之對象、目的、內容。工作結束或因故終止者，亦同。
警察局長或警察分局長於調查工作期間，對於被指派之警察人員，隨時考核監督其行為，並採取適當之措施，保護其生命、身體之安全。被指派之警察人員應採取適當方法與警察局長、警察分局長或其指定之監督人員妥為聯繫。如有相關資料，應儘速送交該管警察局長或警察分局長。
蒐證工作期間屆滿，未能獲得重要事證，而有繼續調查之必要者，得依第一、二項規定之程序，延長調查期間。
因調查已獲有重要事證，認應結束調查工作或因情況變更而無繼續調查之必要者，應即告知被指派之警察人員終止調查工作。
警察臥底既屬干預人民權益之措施，是其行使自不宜放任警察人員自行認定而應有所制約，爰參考德國警察法標準草案第八條c第一項規定，於第一至第五項明定警察局長、警察分局長具有指令權，並明列其指令權行使之程序及方式，以期慎重，以保障關係人之人權。其中規定許可運用臥底警察，並應報請檢察官核准。旨在防止警察機關首長遇事背棄臥底警察，再者，以利臥底期間臥底警察為獲取資料或信任，而可能觸犯刑罰法令行為時，得先報請檢察官許可，以進行法律上之審查與監督。同時以之為所觸犯刑罰法令時之阻卻事由，以維臥底警察之權益。
第十七條（資料傳遞）：
警察機關限於其行使職權之目的範圍內，必要時得傳遞與個人有關之資料予其他機關。其他機關得依警察機關之請求，將其保存之與個人有關之資料傳遞予警察機關。
警察機關依法傳遞個人資料予其他機關，對該資料之正確性應負責任。
一、資料之傳遞係資料蒐集後處理之一環，為了避免重複蒐集與節省人力物力等，因此在法律明文規情形下，警察機關與其他機關，或其他機關對警察機關均得相互傳遞相關之個人資料。傳遞機關，對該資料之正確性，並應自行負責。
二、參考選擇草案第三十八、三十九與四十條。
第十八條（資料之利用）：
警察機關對於依本法規定所蒐集資料之利用，應於法令職掌之必要範圍內為之，並須與蒐集之特定目的相符。但法律有特別規定者，不在此限。
個人資料之利用受到「目的拘束」原則之拘束，因此，警察機關對個人資料之利用，應於法令職掌必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但法律有特別規定者，不在此限。
第十九條（資料之註銷或銷毀、禁止使用）：
警察依法取得之資料對警察之完成任務不再有幫助者，應予以註銷或銷毀。但資料之註銷或銷毀將危及當事人值得保護之利益者，不在此限。
應註銷或銷毀之資料，不得傳遞，亦不得為不利於當事人之利用。
除法律另有特別規定者外，所蒐集之資料，至遲應於資料蒐集後五年內註銷或銷毀之。
一、基於資料保護之精神，註銷是原則，儲存是例外。沒有永遠應儲存之資料，因此資料之註銷乃是必然之結果。因此，本條特別規定資料註銷之要件，以維護個人資料保護之精神。
二、參考選擇草案第四十二、四十三與四十四條。
第二十條（通知到場）：
警察機關對於下列各款之人，得以口頭或書面敘明事由，通知其到場：
一、 有事實足認其能提供警察完成防止具體危害任務之必要資料者。
二、 為執行鑑識措施有必要者。
依前項通知到場者應即時調查或執行鑑識措施。
一、警察機關為執行特定任務，有時須通知關係人到場以便調查，或者進行鑑識措施，故賦予警察機關有通知關係人到場權。
二、依前項通知到場之人，不宜令其身體長久受拘束，故規定應即時為調查或執行鑑識措施。
第三章：即時強制
第二十一條（即時強制）：
警察為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制。
即時強制方法如下：
一、 對於人之管束。
二、 對於物之扣留、使用、處置或限制其使用。
三、 對於住宅、建築物或其他處所之進入。
四、 其他依法定職權所為之必要處置。
警察依前項實施即時強制而使用警械時，應依本法或警械使用條例之規定。
警察依法留置、管束人民，於有下列情形者為限，於必要時得對其使用警銬或其他經核定之戒具：
一、 抗拒留置、管束措施時。
二、 攻擊警察或他人，毀損執行人員或他人物品，或有攻擊、毀損行為之虞時。
三、 自殺、自傷或有自殺、自傷之虞時。
警察實施即時強制致人受傷者，應予必要之救助。
警察對人民實施查證身分或其他詢問，不得依即時強制之規定，令其供述。
一、 人民依法令或本於法令之處分，負有義務而不履行者，為維護法規範之功能，實有透過強制以貫徹法實現之必要性。有關行政強制執行之一般原則，我國制定有「行政執行法」一種，可資遵循。惟因其考量重點，係以一般行政機關共通適用部分為限，仍有不符警察任務需要者。因此，個別領域之專精化，於警察領域即顯得有其特殊之必要性。尤其新修正之行政執行法第六條已明文規定，行政機關行使職權有相互協助之義務。實務上，一般行政機關請求警察機關執行行政強制執行任務時予以「執行協助」，所在多有。尤其新修正行政執行法第六條第一項第二款「無適當之執行人員者」、第三款「執行時有抗拒之虞者」等情形下之請求「執行協助」，將來勢必增多，故為能彰顯警察在即時強制之重要性，並彌補「行政執行法」規定之不足，將即時強制執行，直接納入本法並予專精化，比較合乎警察工作之特質，並凸顯其特色，爰於本條予以明定。
二、 警察實施即時強制，與一般行政機關實施之強制，其最大差異所在，為警械之使用。警察因任務之特性，實施即時強制使用警械，學理與實務均予肯認。我國就警察執行職務使用警械，亦制定有「警械使用條例」之規定。惟現行警械使用條例對於警察使用警銬或其他戒具（如腳鐐）之時機及要件，尚乏明文，宜先於本法予以補充。爰參考德國警察法標準草案第40條規定，予以明定。
三、 警察依法或非法使用警械，均有可能因而致人死傷，其補償、賠償，警械使用條例第11條已著有明文。惟對於應有之救助及送醫義務，尚乏明文。爰參考德國警察法標準草案第38條規定，予以明文規定。
四、 警察對於關係人實施查證身分或作其他詢問，相對人應有供述之自由，警察不得強制為之，自不得適用即時強制之規定，令其供述。爰參考德國警察法標準草案第33條第二項規定，予以明定。
第二十二條（管束）：
警察對於下列各款之人得為管束：
一、 瘋狂或酗酒泥醉，非管束不能救護其生命、身體之危險，或預防他人生命、身體之危害者。
二、 意圖自殺，非管束不能救護其生命者。
三、 暴行或鬥毆，非管束不能預防其傷害者。
四、 其他認為必須救護或有害公共安全之虞，非管束不能救護或不能預防危害者。
為前項管束時，應即時以適當方法通知受管束人之親友，管束時間不得逾二十四小時。
警察依第一項規定為管束時，得檢查被管束人之身體及攜帶之物品。
管束之方式及程序，由內政部訂之。
一、警察為防止危害，對相關人有管束其自由之必要，爰仿行政執行法第37條之規定訂定之。
二、警察機關於為管束後，為達管束目的，理應賦予得檢查被管束人身體及攜帶物品之權，故特予規定。
三、本條之所以仿行政執行法即時強制之規定，乃因即時強制為警察之核心任務之一，有於本法中更進一步予以規範之必要。
四、管束時間為24小時，可能有是否違反憲法第8條之疑慮，但因行政執行法亦如此規定，故暫時擱置此問題。
第二十三（扣留）：
警察對軍器、凶器或其他危險物，為預防危害之必要，得扣留之。
警察於執行職權預防危害時，若發現有危險物品，理應賦予得扣留之權，故仿行政執行法第38條，設得扣留危險物品之規定。至於扣留物品所應遵行之程序，及扣留物品後之處置，悉依本法其他規定。
第二十四條（對於物之使用、處置或限制其使用）：
警察於遇有天災、事變或交通上或公共安全上有危害情形，非使用或處置人民之土地、住宅、建築物、物品或限制其使用，不能達防護之目的時，得使用、處置或限制其使用。
行政執行法第39條對物之使用、處置或限制其使用，原已有相關規定，但因「衛生」非警察機關任務範圍，故予刪除，其餘皆同。
第二十五條（對於住宅、建築物或其他處所或公共場所之進入）：
警察進入住宅、建物或其他處所，以人民之生命、身體財產有迫切之危害，非進入不能救護者為限。
警察為防止危害，得於公開時間內，進入娛樂場所、旅館、酒店或其他公眾得出入之場所。但不得妨害其營業。
對於住宅等之進入，行政執行法第40條原已有規定，本條規定與其相同。但行政執行法對於公共場所之進入，未設規定，爰於本條第二項特為規定。
第二十六條（驅離）：
警察行使職權時，為排除危害，得將妨礙之人暫時驅離或禁止其進入危害地區。
一、警察為達成警察任務，其限制或強制人民意志或行動之措施，如警察為排除危害，執行勤務時，必須暫予驅離可能遭受危害與阻礙職務進行之人。基於依法行政之民主法治國原則，須有法律對之賦予職權，以為準據。例如，我國集會遊行法第25條規定，警察分局（局）得予警告、制止或命令解散，然法律並無執行程序與要件之職權賦予。因其措施與人民權利影響甚大，應有法律明文規範之必要。
二、日本「警察官職務執行法」第4條：警察機關於認為有危害人民生命、身體、或重大損害其財產之虞之天災、事變、工作物損壞、交通事故、危物爆炸、狂犬、奔馬等動物出現或極端混亂等危險事態發生時，得對在場之人、該事物之管理人或其他關係人為必要之警告，或於特別緊急時，對於有受危害之虞者，為避免其在場之危害，於必要限度內將留置，或使其避難，或對在場之人、該事物之管理人或其他關係人為防止危害，令其採取通常認為必要之措施，或由警察官自行採取該措施。警察官對於依前項規定所採取之處置，應循序報告所屬之公安委員會。此時，公安委員會應採取適當措施，請求其他機關對於後續處置給予必要之協助。
三、德國「聯邦與各邦統一警察法標準草案」第12條：「為排除危害，警察得將某人暫時驅離或禁止進入某地。驅離亦適用於妨礙救火、救護及救難勤務之人。」
第二十七條（扣留物之保管）：
警察依法扣留之物，應付予扣留物品清單，交其所有人、管領人或持有人。依情況無法交付清單時，應製作書面紀錄敘明理由交付之。
依法扣留之物，應妥善保管。因物之特性不適合由警察機關保管者，得委託其他機關或私人保管之，並通知所有人、管領人或持有人。必要時得以處分之相對人為保管人。
扣留之物除依法沒收、沒入、毀棄或應變價發還者外，其扣留期間不得逾三十日。但扣留之原因未消失時，得延長之，延長期間不得逾兩個月。
物品之扣留，除本法有規定外，尚有其他法律特別規定，例如刑事訴訴法之扣押，強制執行法不動產之查封，行政執行法對物之扣留等。本條所規定者，係依法扣留物處理（第一項）及扣留期間（第三項）。因物之性質特殊不適合於警察保管者，得委託其他機關或私人保管之（第二項）。其他機關，若在法律無特別規定下，欲將自身所扣留、扣押之物委由警察機關代為保管，依行政程序法委託及職務協助之規定辦理。
第二十八條（扣留物之變賣、銷毀）：
有下列之情形，扣留之物准予變賣：
一、 該物有腐壞或價值重大減損之虞者。
二、 保管、照料或持有該物所費過鉅或有其困難者。
三、 因物之特性，對其保管不可能完全排除該物對公共安全與秩序之危害者。
四、 扣留期間逾六個月，無法將該物返還於有權利之人，且不再合於扣留之要件者。
五、 經通知限期領取該物，且註明若未於該期限領取，該物將被變賣，有權利之人仍未在相當期間內領取者。
關係人、所有權人及其他有權利之人，在其物變賣前應被通知。若情況及變賣之目的上許可，應將變賣之程序、時間及地點通知之。
物之變賣採公開方式行之。變賣不成，或自始便顯現無法賣出，或因變賣之費用可能超出變賣所得時，得不經公開方式逕行販賣之。相當時間內無買主，得將該物提供公益目的使用或繳交公庫。
有下列之情形，扣留之物得銷毀或破壞之：
一、 變賣後，扣留之原因仍將繼續存在或重新產生者。
二、 因其他理由變賣不可能者。第二項準用之。
一、 參酌強制執行法第60條規定之精神，明定扣留之物變賣及銷毀之要件（第一項、第四項）及其程序（第二項、第三項、第四項第二款）。
二、 謂變賣，係指將扣留之物，不經拍賣程序，而以相當價格賣出，其為動產換價之例外方法，須有法定原因始得為之。
第二十九條（扣留物或拍賣價金之返還費用）：
扣留之要件一經消失，應即將該物返還予物被扣留之人。若物不可能返還被扣留之人，得返還任一能證明其對該物有權利之人。因物之返還，將構成其他扣留要件，得不返還該物。
物已變賣則返還其價金。若有權人不存在或無法查獲，其價金依民法規定提存，物變賣後三年，價金返還請求權消滅。
扣留及保管費用，由物之所有權人、管領人或持有人負擔。物返還之同時得附收保管費用，因物拍賣所支費用可由所得價金抽取之。
一、本條明定扣留或拍賣價金之返還及保管費之收取相關要件與程序。
二、公法上金錢義務不履行，適用行政執行法之規定執行之。
第三十條（職權概括規定）：
警察為制止或排除現行危害公共安全、公共秩序或個人生命、身體、自由、名譽或財產之行為或事實狀況，得行使本法規定之職權或採取其他必要之措施。
警察依前項規定，行使職權或採取措施，以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排除者為限。
一、個別法律賦予職權，乃依法行政之表現。惟社會政經文化等之變遷快速，法律一時自難以因應，若出現新興危害而不予處理，即無從維護公共安全與秩序，個人生命、身體、自由、名譽與財產，亦無法受到應有之保障，自非人民之福。此時若要求警察出面處理，自亦應賦予其相應之職權。爰參考德國警察法標準草案第8條第一項規定，於第一項予以明定。
二、危害之發生，可能係人之行為所肇致，亦有可能係物之狀況引起。第一項所稱行為，係指前者；所稱事實狀況，係指後者而言。
三、新興之危害，非必屬警察任務範圍。此時本應由各該任務機關自行處理。但實務上，一般民眾遇有危害，多求助警察。抑且各該任務機關，非如警察接近民眾且二十四小時服勤，遇有危害必俟其到場處理，殆屬不可能，且有些危害之制止或排除，間不容髮，各該任務機關勢難克竟全功。為維持行政之一致性。並填補人權保障之闕漏，由警察適時補充介入，有其必要。爰參考德國警察法標準草案第一條a之規定，爰於第二項予以明定。
第四章：救濟
第三十一條（聲明異議）：
義務人或利害關係人對警察依本法執行職務之方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於警察行使職權時，當場陳述理由，表示異議。
前項異議，警察認為有理由者，應立即停止或更正執行行為；認為無理由者，得繼續執行，經義務人或利害關係人請求時，應將異議之理由製作紀錄交付之。
義務人或利害關係人因警察執行職務有違法或不當情事，致損害其權益者，得依法提起訴願及行政訴訟。
一、 警察行使職權之態樣不一，勉強區分各該行為態樣而分別規定，顯不符經濟原則，且現行法律對於行政救濟業已有明文規定。故本條第一項僅就警察行使職權之方法、應遵守之程序或其他侵害利益等情事，為特別規定，規定義務人或利害關係人得表示異議。
二、 為使義務人或利害關係人對於警察行使職權時，能有表示意見之權利，並強化警察即時反省及反應能力，第一項爰規定得於警察行使職權時，當場陳述意見，表示異議，並於第二項明定警察對於該異議之處理方式。
三、 警察對於異議認為無理由時，為保障義務人或利害關係人之權益，明確責任歸屬，爰於第二項後段明定得繼續執行，經義務人或利害關係人請求，應將異議之理由作成紀錄交付之。
四、 當場表示異議並不影響義務人或利害關係人依法得提起行政救濟之權利，爰於第三項明定警察行使職權有違法或不當情事，致損害其權益者，得依各該法律規定，提起訴願及行政訴訟。
五、 參考司法院大法官會議第五三五號解釋文、行政執行法第九條規定。
第三十二條（損害賠償）：
警察違法行使職權，有國家賠償法所定國家負賠償責任之情事者，人民得依法請求損害賠償。
一、按警察人員為實施其職權時，係以公務員之身分行使國家所賦予之公權力，如有國家賠償法所定國家負賠償責任之情事者，受損害人原得依國家賠償法向國家請求損害賠償，無待明文。惟鑑於警察職權實施有致人民權益遭受損害之虞，為期慎重，爰於本法為提示性之規定，促使警察人員注意兼顧人民權益之維護。
二、參考行政執行法第十條、德國標準草案第四十五條。
第三十三條（損失補償）：
警察依法行使職權，因人民特別犧牲，致其生命、身體或財產遭受損失時，人民得請求補償。但人民有可歸責之事由時，法院得減免其金額。
前項損失補償，應以金錢為之，並以補償實際所受之損失為限。
對於警察機關所為損失補償之決定不服者，得依法提起行政爭訟。
損失補償，應於知有損失後，二年內向警察機關請求之。但自損失發生後，經過五年者，不得為之。
一、行政法上之損失補償，乃行政機關基於公益之目的適法的實施行政權所為之補償，與國家賠償係對於違法之侵害者不同。人民對於國家社會原負有相當的社會義務，警察基於公益，合法實施警察職權，致其生命、身體或財產遭受損失時，如係在其社會義務範圍內者，負有忍受之義務，不予補償；必須超過其應盡之社會義務範圍，始應就其個別所遭受之特別損失或特別犧牲，酌予公平合理之補償。惟以其損失非可歸責於該人民之事由者為限。
三、 行政上之損失補償，恆以金錢為之。為避免將來產生諸多糾紛，事實上亦以金錢補償較符合實際需要。補償之最高額度以實際所受之特別損失為限，惟非均必須以其實際所受之損失為完全之補償，只需本於公平正義，謀求公益與私益之調和，衡量國家財力負擔，酌予公平合理之補償機已足。
四、損失補償係就實施警察職權後所生之特別損失酌予補償，對於警察機關所為損失補償之決定不服時，其救濟程序宜依普通行政救濟之方式，依法提起訴願及行政訴訟。
五、參考行政執行法第四十一條、德國標準草案第四十五條。
第五章：附則
第三十四條（警察職權之依據及其過渡規定）：
警察職權之賦予，應以法律或經法律授權之法規命令規定之。非依法律或法規命令規定之職權，不得作為警察行使職權之依據。
警察職權之賦予應受法律及一般法律原則之拘束，此乃法治國家之根本。亦為依法行政之具體表現，爰以本條明定之。
第三十五條：
本法自公布日起施行。
明定本法之施行日期。