警察法的明天
顧立雄、許恆達
一、釋字五三五號解釋的意義大法官釋字五三五號解釋公布之後,立刻在社會上引起了一陣相當強烈的迴響。大法官在五三五號解釋中指出:「現行警察執行職務法規有欠完備,有關機關應於本解釋公布之日起二年內依解釋意旨,且參酌社會實際狀況,賦予警察人員執行勤務時應付突發事故之權限,俾對人民自由與警察自身安全之維護兼籌並顧,通盤檢討訂定。」是大法官明白要求應就現行相關警察職務執行法規儘速為進一步的檢討,且必須於兩年內完成立法。 雖然在社會上出現了某種程度反對釋字五三五號解釋的聲音,認為釋字五三五號解釋引致警察今後無法在路上把「壞人」抓起來,但是不可避免地,在一個號稱以保障人民基本權利為圭臬的法體系下,任何對於人民基本權利加以侵害的國家行為,都必須在形式上有法律授權,並且在實質上不逾越相當的程度,前者稱為「法律保留原則」,後者被稱為「比例原則」,這兩個基本法則都是在人民的基本權利受到國家侵害時,必須被滿足的要求。任何尊重人權而強調身為人即具有基本權利的法體系,在面對國家公益的需求,而不得不侵害人民的權利時,必然以這兩個基本法律原則審查國家所企圖進行的侵害行為是否應被允許。 大法官在釋字五三五號解釋中,極力強調法律保留原則和比例原則這兩個對於人權維護相當重要的準繩。大法官的真意絕不是在打開一道讓宵小橫行的後門,而是試圖強化任何有可能成為被侵害對象的一般人之權利保障,也試圖讓國家在維護公益的同時,能夠兼顧人權保障的理想。二、警察活動的兩難困境大法官的解釋只是告訴了一個我們可以遵循的方向,實際的困難是在真正地展開後續如何「立法」的過程中。這個困難可以從兩方面來談: 首先,如果我們能夠將警察的勤務攤開來看,可以清楚地發現幾乎所有不能或是不願由其他行政機關處理的問題,最後都交給了警察,特別是「維護治安」這個抽象而模糊的角色擔當,因此警察在整個社會穩定與平衡的機制中,扮演相當重要的角色,我們可以說,警察的勤務內容具有很「概括性」的色彩。問題就發生在:當我們試圖透過「法律」的「明文」去描寫這種具有概括性色彩的警察活動時,倘若我們將條文的字面意義訂得很僵硬,那麼警察的活動空間全被侷限,將不免縛手縛腳,一般社會大眾欲透過警察獲得某種程度保障的期待即有落空的可能,警方也可能無法在發生任何社會侵擾狀況時,可以有效地制止或避免侵害擴大,警方更可能動輒因「沒有法律授權」,而拒絕人民要求處理突發事故的請求;相對地,我們如果把法律文字訂得過度寬鬆,那麼欲以法制化的手段限定警察活動此種立基於「法律保留原則」之人權維護理念,勢必因此被實質性地架空,警察永遠可以基於不甚明確的法律,侵害人民的基本權利。在這種兩難的氛圍下,我們總是必須試圖去尋找一個平衡點,這一個平衡點用比較法律的術語來說,就是「公共利益和個人自由的平衡」,警察執行勤務的公益目的,如何和行使職權同時發生的侵擾個人自由,在立法上權衡出一個可為大家所接受的方案,並不是一件簡單的事。 其次,在我國現行法體系之下,刑事法和行政法是二元性的架構,亦即刑事法追究的對象是犯罪行為,而行政法處理的主軸是社會的秩序與安寧。雖然行政與刑事二元性的架構看起來相當明確,但是當我們再檢視警察的勤務內容,就會發現警察任務中所謂的「維持治安」,基本上是界於行政目的的秩序維護與刑事目的的犯罪打擊中間,而呈現相當模糊的灰色地帶。用一個比較簡單的例子來說,假設警察在路上把某甲攔下來檢查他的行車執照是否過期,這本來是一個單純的行政檢查,但是在看到某甲之後,認為某甲可能是某個犯罪的嫌疑犯,警察是否可以趁著行政檢查的同時,「順便」進行犯罪的偵防?不可諱言地,這樣的情況在警方的勤務執行中屢見不鮮,警察活動的開啟往往是基於行政法上的企圖,但是卻總是「過渡」到刑事法上犯罪偵防的目的。在現實的生活中,我們實在無法避免這樣的過渡,因為如果完全排除了這樣的「過渡」,犯罪偵防的有效性必然會大打折扣,但是如果又完全放任警方的「過渡」行為,則任何遇到警方基於行政目的之臨檢或盤查的一般人,就要有「我會成為犯罪嫌疑人」的心理準備,而這種心理準備一旦被合理化時,警察活動似乎又回到了警察國家中風行的蓋世太保作風。因此,當我們體認到「過渡」是不得不然的現實情況時,我們能想出的解決方案,自然就是透過立法的機制把此種「過渡」的情況限制在「某種合理的範圍」內,只是這個合理的範圍怎麼拿捏,事實上是難以具體定義的「兩難困境」(dilemma),立法的解決也就在於如何有效地面對這「兩難困境」的糾葛與紛雜。三、兩難困境的破解從上面的討論中可以知道,任何想要把警察這種概括性質的活動,以法制化的作法加以明定的嘗試,終究無法逃脫上面談到的「兩難困境」,但是我們終究必須作出一個妥適的法律草案。擺盪在不同的需求之間,溯迴在不同的利益現實下,我們至少釐出了幾個基本的立法方向。下面簡單地說明經過長達一年多的開會討論後,我們得到的一些方向。 第一,警察的任務包含了行政目的以及刑事目的,但是因為職權內容的概括性所致,不可能要求員警在執行勤務時明白地指出「他是基於行政目的或刑事目的」,但是因為刑事的偵防往往附帶著後續侵害之強制處分的實施,所以原則上將具有高度侵害性質的警察行動,限制於是為偵查或避免犯罪的目的上,例如警方的跟監、線民的採用、臥底警探等等;但是具有一般性質的警察勤務,就不再嚴格區別行政目的或刑事目的,例如查證身分、必要時帶往勤務處所的處分等等。 第二,因為這是以法制化的方式處理警察的活動,所以透過分類的方法規制在立法上是必然要採用的方法。就一般性的勤務而言,可以分為三個類型,第一個類型是警察為「治安」目的所為的臨檢措施,就這個類型的規制作法,是先將警察在何種情況下可以查驗人民的身分加以明定,再就查驗人民身分的一般性方法(如令出示證件、檢查物件等等)續接規定,最後則在無法以一般性方法確認身分時,規定警方可以採取留存身分資料的鑑識措施(拍照、指紋採取等等),經由上述三個層次的區別,警察的臨檢勤務就可以視具體狀況的嚴重性而採取不同層級的方法;第二類是對集會或公共活動的蒐證行為,在此賦予警察在集會遊行或公共活動進行時,得以攝影、錄音與科技設備蒐證的法律依據;第三類則是在緊急狀況下,賦予警察對人身與財物得為強制力的管制措施,例如站在高樓上的自殺者之救助、危險物的即時扣留等等,在立法上並進一步對緊急情況解除後,對人身與財物應如何處理的措施加以規定。 第三,就警察的特殊犯罪偵防手段而言,立法上肯認了三種不同的態樣,包括警察對人民為跟監、吸納人民作線民以及警察擔當臥底者,並且就三種不同的態樣,附加不同程度的進行條件與保障措施。 第四,在警察依上述方法取得人民的相關資訊後,因為這些資訊具有相當程度的人格與精神特質,所以法體系下承認人民對這些資訊仍然擁有隱私權(privacy)或資訊自主權(Selbstbestimmung),此一權利並不因為這些資料進入警方的掌控而喪失,所以相關資訊的使用、傳遞與銷毀仍然屬於基本權利的侵害,立法上當然也必須就何時許可使用、何時許可機關間的資訊傳遞、何時許可銷毀,一一加以規制。 第五,因為上述的行為都是基本權利的侵害,所以按照大法官釋字五三五號解釋的意旨,必須進一步有救濟的管道,而基本權利在救濟上包括第一次的行政爭訟進行,以及第二次國家補償或賠償權利的賦與,因此在立法上就必須設計包含這兩種層面的救濟,否則權利的保障實同虛設。四、結語上述這五點原則性的理念,可以說是本次民間司改會在討論警察職權行使法時,權衡前面提到的「兩難困境」所提出的基本構想。當然,作為一種法律實踐的立法活動本身必須具有合理性,國家行為才能夠被合理化(justified),問題在於此一合理性常常會因為人身處於不同的情境下而有不同的看法,警方對於法律的合理性可能有一套觀點,檢察官會有一套觀點,受侵害的人民也會有另一套觀點,我們不敢說這樣的草案在各界的檢視下必然是合理的,但是確實是斟酌了許多的利益情狀所作出來的,相信在草案提出後,再經由不同角度的觀點共同討論後,我們可以妥善地處理前所提及的「兩難困境」,並尋得各個不同利益與觀點的平衡。