警察職權行使法草案總說明(一)

司改會

一、 草案緣由
民主法治國家之警察有其法定任務，其執行職務、行使職權須遵守依法行政原則下之法律優位與法律保留原則，尤其當採取強制手段或措施，而涉及人民自由權利，特別是構成干預、限制時，更須有合憲法律的明確授權依據，方符合法治國家依法行政原則之要求，且基此，保障人民權益、維持公共秩序與保護社會安全，方有其合法性與正當性。最近大法官作成釋字第五三五號解釋亦認警察職權之行使影響人民行動自由、財產權及隱私權等等，均係基本權之侵害行為，必須在有法律授權之情況下始得為之。有鑑於此，本會依據警政署委託李震山教授所研擬之「警察職務執行法」草案內容修正，提出本件警察職權行使法草案，敬請各界不吝指正。

二、 草案內容
第一章：總則
1.立法目的
揭明本法制訂的目的，乃在使警察能依法行使職權，以保障人民權益、維持公共秩序、保護社會安全（第一條）。
2.用詞定義
定義本法中所稱警察、警察職權、警察機關主管長官等名詞之內涵（第二條）。
3.適用範圍
明訂本法為警察行使職權時須優先適用之法規，本法未規定者方適用其他法律之規定（第三條）。
4.職權行使之限制
規範警察行使職權時須遵守比例原則，就可行及適當之方法中選擇對個人或公眾損害最小者，並不得逾越必要限度（第四條）；另外，亦為目的性思考，目的已達或無法達成時應停止其職權行使（第五條），行使裁量權時亦應考量其目的，選擇最適當之方法（第六條）。
5.告知理由及表明身分之義務
課予警察於行使職權時主動告知理由，出示服務證明之義務（第七條）。

第二章：身分查證及資料蒐集
1. 查證身分措施
規範警察得為身分查證之要件、程序（第八條），以及得採取之措施（第九條）。
2. 鑑識措施
規範警察得為鑑識之要件及得採取之措施（第十條）。
3. 對集會遊行或其他公共活動為蒐證
規範警察得對集會遊行或其他公共活動為蒐證之要件、方式及對資料之保存（第十一條）。
4. 長期監視蒐集個人資料
規範警察得為長期監視之對象、要件、方式及對資料之保存，並課予事後告知被蒐證者之義務（第十二條）。
5. 運用第三人（線民）蒐集個人資料
規範警察得運用第三人（線民）蒐集資料之對象、方式（第十三條）、程序及對資料之保存，並課予事後告知被蒐證者之義務（第十四條）。
6. 警察隱藏身分（臥底）蒐集個人資料
規範警察得隱藏身分（臥底）蒐集資料之場合、方式、核准程序、被指派警察得為之行為及所受保護（第十五條、第十六條）。
7. 個人資料之運用及保存
規範警察機關利用個人資料之限制、與其他機關間之資料傳遞（第十七條、第十八條），以及資料之註銷、銷毀或禁止使用（第十九條）。
8. 通知到場
規範警察得通知到場之對象，並課予對到場者即時為調查或鑑識之義務（第二十條）。

第三章：即時強制
1.即時強制
賦予警察得為即時強制措施之權源（第二十一條），包括：對人之管束（第二十二條）；對物之扣留（第二十三條、第二十七條至第二十九條）、使用、處置或限制使用（第二十四條）；對住宅、建築物、其他處所或公共場所之進入（第二十五條）；其他依法定職權所為之必要處置，例如驅離（第二十六條）等。此外，並規範警察得使用戒具之時機，及即時強制致人受傷之救助義務（第二十一條）。
2.職權概括規定
以個別法律對警察課予義務、賦予職權乃依法行政之表現，惟社會政經文化等變遷快速，若出現新興之危害類型，法律不及因應，即無法維持公共安全與秩序及保障個人生命、身體、自由、名譽或財產等，故概括授與警察於危害出現時行使職權或採取措施之權限，以補人權保障之闕漏（第三十條）。

第四章：救濟
1.聲明異議
賦予義務人或利害關係人於認為警察之執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事等違法或不當時之救濟機會（第三十一條）。
2.損害賠償或損失補償
明訂人民於警察違法行使職權而有國家賠償法所訂國家負賠償責任之情事時，有請求損害賠償之權利（第三十二條、第三十三條）。

第五章：附則
1.警察職權之法律保留
明訂警察職權之行使，應以法律規定為之（第三十四條）。
2.施行日期

《條文內容》
第一章：總則
第一條（立法目的）：
為使警察依法行使職權，以保障人民權益、維持公共秩序、保護社會安全，特制訂本法。

民主法治國家之警察，有其法定任務，而其執行職務行使職權，亦必須遵守依法行政原則下之法律優位與法律保留原則，尤其於涉及人民自由權利之職權行使，更需有合憲法律的明確授權依據。基此，保障人民權益、維持公共秩序與保護社會安全，方有其合法性與正當性。實務上，常被引用為警察職權行使依據之警察法第九條與警察勤務條例第十一條，即不合乎警察職權行使之法律授權明確性原則，頗受訾議。因此，實有必要儘速制定一職權法，明確規定警察職權行使之要件與程序，俾使其執法有據，以保障人民權益，達成警察維持公共秩序及保障社會安全之任務。

第二條（用詞定義）：
本法所稱警察，係指警察機關與警察人員之總稱。
本法所稱警察職權，係指警察為達成其法定任務，於執行職務時，依法採取查證身分、鑑識身分、秘密蒐集資料、通知、管束、驅離、直接強制、物之扣留、保管、變賣、拍賣、銷毀、使用、處置、限制使用、進入住宅、建築物、公共場所、公眾得出入場所或其他必要的公權力之具體措施。
本法所稱警察機關主管長官，係指相當於地區警察分局長職務以上之主管長官。

一、 本法草案名稱及條文內所稱警察，宜予定義，爰參考警察法施行細則第十條規定，於第一項予以明定。
二、 職權（Befugnis）與權限（Kompetenz）之用語，在國內常混為一談。前者係指機關為達成其法定任務，所採取公權力之具體措施，在性質上是屬於行政作用法之範疇；後者係指機關為達成其法定任務，所得採取公權力措施之範圍與界限，在性質上是屬於行政組織法之範圍，使用時應注意予以區辨。又警察為達成法定任務，得採取之作用或行為方式與類型極多，大致上可類分為意思表示之決定，如警察命令、警察處分等，以及物理措施，如攔停、查證身分、鑑識措施、通知等。本法旨在規範後者，除於各職權條款明定行使要件與程序，以避免因任意而侵害人民權益外，並於本條第二項明定警察職權之概念範圍，以明其義。
三、 本法所稱警察機關主管長官之定義應予明訂，爰規定於第三項。

第三條（適用範圍）：
警察行使職權，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。

本條規定警察行使職權，應依本法之規定。本法未規定，而法律對特定警察職權另有規定者，則適用其他法律之規定，如警械使用條例、社會秩序維護法等。

第四條（比例原則）：
警察行使職權，應就其可行及適當之方法中，選擇對個人或公眾損害最小者為之，並不得逾越所欲達成目的之必要限度。

一、比例原則具有憲法之位階，可以拘束行政、立法及司法。我國憲法二十三條亦定有明文，為使此一憲法原則落實於警察職權之行使，爰於本條予以明定。
二、參考集會遊行法第二十六條、行政執行法第三條、行政程序法第七條、德國聯邦與各邦統一警察法標準草案（Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und der Lander，以下簡稱德國警察法標準草案件）第二條。（由於德國警察係為邦事務，聯邦除特定警察，如刑事、國境警察外，並無統一立法之權限，爰由聯邦內政部長召集各邦內政部長草擬此一草案 ，作為各邦制定其警察法時之參考）。

第五條（職權行使之界限）：
警察行使職權，已達成其目的，或認為目的無法達成時，應即停止之。

一、警察行使職權，除應符合比例原則外，亦應為目的性考量，以作為職權行使之界限。是以，若已達成執行目的或認為目的無法達成時，應即停止其職權之行使，以避免不當之繼續行使，造成不成比例之傷害。爰於本條予以明定。
二、參考行政執行法第八條第一項第一、三款、德國警察法標準草案第二條第三項。

第六條（裁量原則）：
警察行使職權，依法得行使裁量權時，應考量其目的，選擇最適當之方法為之。但當事人請求採取其他亦可達成執行目的之方法，而其實施對他人權益或公共利益，不致造成過當之侵害者，得依其請求執行之。

一、行政裁量權之發動，應有法律明示或默示之授權。又裁量權之行使，固應衡酌諸多情況，如危害之急迫性、被害法益之重要性、職權發動之可能性、結果迴避之可能性等，尚難具體列舉，但仍應與執行目的有密切之連結，且不得濫用。爰於本條本文予以明定。再者，職權行使對象之人民，應非單純之行為客體，為尊重其主體性，自亦應使其有適當參與之機會，是其請求採行之其他方法，經衡量公私利益，認為係屬適當者，自得依其請求執行之。爰於本條但書予以明定。
二、參考行政程序法第十條、德國警察法標準草案第三條。

第七條（警察人員告知理由與出示證件義務）：
警察人員行使職權時，應主動告知理由；經人民請求時，應出示服務證明，其因任務需要未著制服，應主動出示服務證明。對於未著制服，亦未能出示服務證明之警察人員之職權行使，人民得拒絕之。

一、警察人員行使職權，為執行公權力之行為，為使人民確信警察執法行為之適法性，因此須規定警察人員行使職權時，有告知理由之義務。又其行使職權，經關係人請求時，更應出示服務證明，以防止假冒警察行使職權之情事發生。若因任務要未著制服時，應主動出示服務證明，以減少人民之疑慮。
二、警察人員行使職權，既未著制服，亦未能出示服務證件，顯難澄清人民之疑慮。此時為保障人民免受假冒警察者之撞騙，應使其有權拒絕警察人員行使職權。
三、參考德國聯邦與各邦統一警察法選擇草案（Alternativentwurf einheitlicher Polizeigesetze des Bundes und der Lander，以下簡稱選擇草案）第三十六條。（選擇草案相對於前述「標準草案」，其係由學者組成之小組草擬完成，亦有供各邦警察法立法參考之作用。）

第二章：身分查證及資料蒐集
第八條（查驗身分）：
警察之於下列各款之人，得於公共場所或合法進入之場所查證其身分：
一、 因有合理理由懷疑其有犯罪之嫌疑或有犯罪之虞者。
二、 有事實足認其對已發生之犯罪或即將發生之犯罪知情者。
三、 為防止生命或身體之具體危害，有事實足認有查證其身分之必要者。
四、 滯留於有事實足認有陰謀、預備、著手實施重大犯罪或有人犯藏匿之處所者。
五、 滯留於應有停（居）留許可之處所，而無停（居）留許可者。
六、 行經指定公共場所、路段及管制站者。
前項第六款之指定，以偵辦重大刑事案件，或處理重大公共安全與社會秩序事件而有必要者為限。其指定應由該管檢察官、警察局長或警察分局長為之。

一、警察在日常勤務運作中，行使盤查、臨檢相當頻繁。但所依據之警察勤務條例之規定，缺乏授權明確性，爰於本條明其權力發動要件、程序。
二、第一項第一款、第二款為防止犯罪；第三款係為防止具體危害；第四款、第五款是為防止潛在危害，而專針對易生危害之地點為身分查證，此具有預防作用；第六款則針對臨檢查察行為之規定，其中若涉及進入住宅或工作場所，尚需合乎第二十一條（進入住宅要件條款）之規定。
三、本條第一項第六款所稱之「重大刑事案件」係指檢察機關辦理重大刑事案件注意事項（85.3.13修正）第二條第一項所規定十二款項目為限。

第九條（查證身分措施）：
警察依前條規定，為查證人民身分，得採取下列之必要措施：
一、 攔停人、車、船及其他交通工具。
二、 詢問當事人之姓名、出生年月日、出生地、國籍、住居所、身分證字號；當事人有回答之義務。
三、 令出示身分證明文件。
四、 若有明顯事實足認其有攜帶足以自殺、自傷或傷害他人生命或身體之物件者，得檢查當事人身體及所攜帶之物件。
五、 將當事人帶往勤務處所；其時間自攔停起，不得逾二小時，並應即向警察局長報告，另應通知當事人指定之親友及律師。
前項第五款之措施，以依第二款、第三款之方法顯然無法查證其身分者為限。警察於執行第一項第四款、第五款之措施後，應主動交付當事人查證書，載明查證事由、方式、結果及執行機關、人員姓名、日期。

一、警察行使查證身分職權時，所採取之必要措施，包括攔阻、詢問、令出示文件、檢查、攜往警所等，爰於第一、二項予以明定。
二、第一項第四、五款之措施，對當事人之自由構成嚴重干預，以主動於執行後交付查證書為宜，爰於第三項明定。

第十條（鑑識措施）：
警察依前條第一項之規定，不能或顯難達成身分查證之目的時，得對當事人採取下列鑑識措施，以查證身分：
一、 採取指紋或掌紋。
二、 照相或錄影。
三、 確認體外特徵。
四、 量取身高、體重。
五、 其他依法律規定得以辨識身分之措施。
警察執行前項措施後，準用前條第三項之規定。

一、鑑識措施因涉及人格權中之資訊自決權（資訊隱私權），因此，行使時需特別慎重，亦即應以其他方法不能或顯難查證者為限。又實務上，為預防犯罪，亦常有於盤查、臨檢時，對當事人採取照相等鑑識措施，此自亦需合乎一定要件，爰於本條予以明定。
二、警察為查證或辨識身分之必要，於一定要件下得採取刑事鑑識之部分措施，本條列舉五種，但第五種所謂其他，不包含DNA之檢驗，因其須以其他法律另外特別授權。
三、有關汽車駕駛人酒醉之酒精測試，似不宜規定於本法，建議修正道路交通管理處罰條例或相關法令為之。
四、本條鑑識措施之採用，妨害當事人之隱私權甚大，爰於第二項規定準用前條第三項之規定，發給查證書。

第十一條（於集會遊行或其他公共活動之蒐證）：
警察依事實足認集會遊行或其他公共活動參與者之行為，對公共安全或秩序有重大危害時，於該活動期間，得予攝影、錄音或以其他科技工具，蒐集參與者現場活動資料。資料蒐集無法避免涉及第三人者，得及於第三人。
依前項規定蒐集之資料，於集會遊行或其他公共活動結束後，應即銷毀之。但為調查參與者之犯罪行為或犯罪嫌疑，而有保存之必要者，不在此限。
依第二項但書規定保存之資料，除經起訴且審判程序尚未終結者外，至遲應於資料製成後一年內銷毀之。

一、於集會遊行或其他公共活動，以攝影、錄音等蒐集個人資料，對該個人基本權利已構成干預，特別是集會遊行自由權與資訊自決權。本條之規定旨在明確授權警察於集會遊行或其他公共活動期間，對有不法行為嫌疑之參與人有攝影及錄音之職權，以符合法治國家法律保留之精神。
二、資料蒐集措施之相對人，原則上為危害肇因者，非參與者不得為該措施之客體。但於技術上或其他事實上之原因，不可避免會被波及時，則例外亦應准其蒐證。
三、 資料蒐集，尤其以攝影及錄音方法完成者，僅得於危害預測可靠時，方許為之，要件則需要事實根據，該參與者會肇致公共安全之重大危險。
四、 從資料保護之精神以觀，所蒐集之資料原則上應銷毀之，保存為例外。爰於第二項、第三項予以明定。
五、 參考德國集會法第十二條a。

第十二條（長期監視秘密蒐集個人資料）：
警察為預防、制止犯罪，認有必要，而不能或難以其他方法調查證據者，得對下列各款之人予以長期監視：
一、 有事實足認其有觸犯最輕本刑五年以上有期徒刑之罪之虞者。
二、 有事實足認其有參與職業性、習慣性、集團性或組織性犯罪之虞者。
前項措施，應經由警察局長以書面下令行之。
第一項所稱長期監視，係指警察依計劃針對個人之行為或生活情形，於一定期間內所為之觀察紀錄等資料蒐集活動。
依第一項蒐集之資料，於達成監視目的後，應即銷毀之。在不致危及監視目的下，並應即將監視之理由及情形告知當事人。

一、警察為預防或制止犯罪，於必要時，得實施長期監視。由於此一措施對人權影響甚鉅，因此，在實施時必須遵循嚴格要件，同時符合比例原則。
二、長期監視之措施，必將侵害憲法規定之一般人格權，因此應嚴格規定其要件。長期監視秘密蒐集個人資料主要是為防止犯罪。
三、長期監視蒐集個人資料，原則上應由警察局長指令之。
四、個人私生活領域遭監視，依憲法意旨，除為犯罪偵查，依法取得令狀外，原則上禁止違反住宅主人之意志，而侵入或逗留於住宅內為監視。
五、監視結束後，蒐得之資料應即銷燬之。在不致危及監視目的下，應即通知當事人。
六、參考標準草案之修正前草案第八條c。

第十三條（運用第三人蒐集個人資料之要件）：
警察為預防、制止危害或犯罪，認有必要，而不能或難以其他方法調查證據者，對下列各款之人，得遴選第三人秘密蒐集其相關資料：
一、 有事實足認其對公共安全、公共秩序或個人生命、身體、自由、名譽或財產，將有重大危害行為者。
二、 有事實足認其有觸犯最輕本刑三年以上有期徒刑之罪之虞者。
三、 有事實足認其有參加職業性、習慣性、集團性或組織性犯罪之虞者。
四、 有事實足認其有反覆實施同一犯罪行為之虞或依其前科素行、性格或環境，而認有觸犯刑事法律之虞者。
前項資料及證據之蒐集，必要時得及於與蒐集對象接觸及隨行之人。
第一項所稱第三人，係指非警察人員而經遴選，志願與警察合作之人。經遴選為第三人者，不給予任何名義及證明文件，亦不具本法或其他法律賦予警察之職權。其從事秘密蒐證工作，不得有違反刑事法律之行為。
第三人之遴選、連繫、運用及其訓練、考核與提供資料之評鑑等實施事項，由內政部定之。

一、由於犯罪結構之改變（例如犯罪組織化、集團化及隱密化），警察在預防犯罪或防制危害工作，產生極大困難。運用「線民」（即條文中所稱第三人）以蒐集資料，即有其必要性。關於線民之運用，實務上屢見不鮮。惟因運用線民蒐集個人資料及獲得資料之處理，依法治國家學理及實務發展趨勢，已認為係屬干預人民權益之措施，需有法律依據。惟我國實務運用線民之依據，尚處於行政規則之位階，不符法律保留原則。為符法治並配合警察任務之需要，爰將警察運用線民之要件及程序等，於本條予以規定。
二、「線民」僅為一般之通稱，不宜逕採為法律用詞，爰於第一項本文明定其概念。又運用線民蒐集個人資料既屬干預措施，自應依法律明確規定其要件，具有可預見性，爰參考德國警察法標準草案第八條c第一項及第二項第四款與德國聯邦國境保護法第二十八條第一項及第二項第三款規定，於第一項明定其要件。
三、運用線民蒐集個人資料，通常會對無關之關係人之權益，產生一定程度之影響，惟此應屬必要，否則運用線民之措施無法實行，但為避免影響不當擴大，爰參考德國警法標準草案第八條c第一項規定，於第二項明定，其措施僅得及於蒐集對象接觸及隨行之人。
四、運用線民，應以線民自願合作為基礎，因其非警察人員，亦不宜給予任何名義及證明文件，更不得賦予可得干預人民權益之職權，從而線民從事資料蒐集工作，亦不得違反刑罰法令，爰於第三項予以明定。
五、第三人之遴選、連繫、運用、訓練、考核、評鑑，應由內政部依據實務需要規定之，爰於第四項予以明定。

第十四條（運用第三人蒐集個人資料之程序）：
警察依前條規定遴選第三人秘密蒐集特定人相關資料及證據者，應敘明原因事實，經該管警察局長或警察分局長核准後實施。
警察於前條第一項蒐證工作結束之後，應以書面載明蒐證理由及適用之法律依據，通知被蒐證對象。但有不能通知或有資料蒐集目的或對第三人之生命、身體或自由有危害之虞者，不在此限。
蒐證工作結束後，警察機關應與第三人終止合作關係。但新發生前條第一項原因事實而有繼續進行調查必要者，不在此限。
警察對於第三人提供資料之利用、傳遞、比對、註銷或銷毀，依本法或其他法律之規定。

一、運用線民蒐集個人資料，既屬干預人民權益之措施，是其行使程序，不宜放任警察人員個人為之，而應有所制約。爰參考德國警察法標準草案第八條c第一項規定，於第一項明定，警察局長、警察分局長始有指令權。
二、人民有知的權利，因此運用線民工作後，自應踐行告知之程序。爰參考德國警察法標準草案第八條c第五項及德國聯邦國境保護法第二十八條第五項規定，於二項規定其告知程序、方式及其例外不需告知之情形。
三、若抽象而普遍地運用線民，則人民隱私易受侵害，且有「白色恐怖」之疑慮。因之，其採行應以個案為原則，是以，應於個案工作結束後，即終止，爰於第三項予以明定。
四、個人資料之保護為法治先進國家所重視。警察對於線民提供資料之處理，自亦應本此原則為之。惟警察機關對於個人資料之處理，非僅線民獲得者一端，為期通盤考量，似無為此特別規定之必要。爰於第四項規定其處理，應依本法或其他法律之規定。