轉型多年後，還要追尋正義嗎？－從西班牙與巴西談起

葉虹靈

「轉型正義」原本指的是新興民主國家，新政府用各種司法或非司法措施，來處理過去威權統治或內戰遺留下來的人權侵害問題。這些措施包括起訴並審判加害者，或加害體制中不同階層的協力者；再如成立真相與和解委員會，調查歷史真相；以及賠償受害者、人事清查與其他制度性改革。
雖然各國民主轉型的過程，與新舊政權權力結構不同，所採取的轉型正義措施也各有差異，無法一概而論。但一般來說，透過轉型正義工作的推動，是為了在國家民主化，或經歷衝突而建立和平之後，肯認受難者曾經歷的苦難，使過去遭隔絕與壓抑的受害者能重新回到社會，並得到補償；也藉由追訴高層領導人乃至軍警情治系統，追求社會正義，重建國家的民主與法治。以此期能弭平社會衝突，邁向新的未來。

台灣：未完的重建工作
但台灣卻不像其他新興民主國家，在解嚴之初，即以政府力量積極投入這項民主、人權價值的重建工作；我們主要的成就僅在受難者的金錢補償，與象徵性的名譽回復；卻透過《國安法》限制政治案件上訴，使得受難者的司法正義不可尋，也使辦案人員曾有的不法行為被隱匿在歷史中，而無法透過民主化後的司法體系，重新調查與審判後，還給政治受難者們司法正義。中研院社會所的研究員吳乃德曾分析，台灣社會對轉型正義的冷漠，可能來自民主轉型的過程（由李登輝領導的國民黨在解嚴後繼續執政）；威權政黨在戒嚴時期的經濟表現出色；與受害時間久遠（白色恐怖案件高峰期集中於五、六零年代）等有關。
研究者之所以做出這些歸因，是因為一般來說，民主轉型初期是推動轉型正義的黃金時間。此時人民受到高壓統治的記憶未遠，而有比較強烈的動機去追求正義；而新政府為了強調自己優於前獨裁或威權統治者的印象，也會積極從事這個牽涉人權、倫理與民主等深層價值的工作，強化統治正當性。最後，則是有時雖然新政府邁向民主化，但行政、司法、安全乃至軍事系統若仍由封建的舊勢力把持，他們未必能成為國家邁向民主社會的支柱，也因此必須加以汰換。
但這是否意味著，只要錯過黃金時間，轉型正義就成為難以企及的目標？西班牙與巴西這兩個分別在民主化30多年與20多年後，才開始找尋歷史正義的國家，給了我們新的啟發，也挑戰了上述關於時間點的預設。

西班牙：30多年後推「沉默的契約」
舉世知名的西班牙前獨裁者法朗哥，率軍在1936年發動政變，推翻民選的左派共和黨政府，而讓西班牙陷入1936至1939年的血腥內戰，歷史學家估計造成數十萬人喪生。得到希特勒與墨索里尼支持的法朗哥，贏得內戰勝利。他登上大位後，在國內實施獨裁統治，鎮壓共和黨人、共產運動與其他異議份子。在最為高壓統治的1939 - 1961年間，約有2萬3千人遭到處決，4萬多人得流亡海外。他並以嚴密手段控制社會，要到1960年代之後才逐漸放寬。由於法朗哥的反共傾向，他在二次大戰後得到美國的支援，使得西班牙邁入工業化國家。在經濟社會條件日趨穩定後，民間對於政治鬆綁的呼聲也漸次提高，自任元帥的法朗哥統治手段趨向溫和。而在1975年去世後，掀開民主轉型的序幕，成為全球第三波民主化浪潮中的先鋒。
在這波和平轉型過程中，最引人注目的特色之一，當數其對法朗哥政權罪行的完全忽視。由於內戰陰影仍揮之不去，左右派的新舊政權菁英在協商過程中，決定以維護新生且脆弱的民主為重，不進行任何歷史調查或司法追訴，真相委員會或受難者賠償也付之闕如。一般以「大赦及遺忘」來指稱西班牙的轉型模式。評論者將整個社會對這段黑暗歷史的集體沉默，比喻為「沉默的契約」，即用不追究歷史，來換取國家繼續往前走。
然而，數十年積累的創傷並不會只因時間流逝，就能自動癒合。1998年西班牙法官加松（Baltasar Garzon）依「普世管轄權」原則，起訴了智利前獨裁者皮諾契，並發出逮捕令，希望將滯留英國的皮氏引渡受審。此引發全球矚目的舉動雖未成功，卻引發西班牙國內反思：當我們擎著正義大旗，要追究他國人權侵害者罪行時，又該如何看待四處可見的法朗哥受害者。
加上由受難者家屬組成的民間團體，在公元2000年以後，調查遍佈全國的內戰集體墳場，相關議題開始得到輿論重視。而在2004年左派的社會黨上台後，讓「重新回顧法朗哥遺產」，進入政治議程。帶領社會黨贏得選舉的首相薩巴德洛（Jose Luis Rodriguez Zapatero）對此議題分外積極，因為他的祖父即是50多年前，死於法朗哥之手的前共和軍將領。
但社會黨在國會中並未過半（在350席中佔了164席），而由法朗哥陣營（原長槍黨）改組的保守黨「人民黨」則磨刀霍霍。他們歷來對於受害者家屬或國際人權團體，指責西班牙有罪不罰的說法嗤之以鼻。保守黨強調1975年的「轉型」是奠定西班牙穩定發展的基礎，社會應該往前進，不需要再揭開舊瘡疤。
不過，背負著家族記憶的薩巴德洛，一上台就成立由法官出身的副總理主持的委員會，研議處理法朗哥遺緒事宜，尤其必須提出能在「司法與道德」上平反受害者的措施，並提供受害者「道德、社會與金錢」方面的補償。這些研議與討論自然引來保守派政客與媒體的大肆攻擊，例如批評共和軍在內戰中也滿手血腥，後人不能選擇性地呈現歷史；或「1975年後轉型期」的成功向為世人讚譽，不容極端勢力輕易推翻等。
「從失憶中甦醒」
這些反彈聲浪雖然一度延緩了立法的進展，但在成功結合國會數個小黨的情況下，執政黨仍在2007年底，通過否定法朗哥政權的《歷史記憶法》，堪稱該國轉型正義的重大里程碑，國際媒體紛紛以「西班牙從失憶中甦醒」為標題進行大幅報導。
《歷史記憶法》的內容包括正式譴責獨裁者法朗哥，補償與平反他治下的受害者。並展開「去法朗哥」運動，全國公共場所及接受政府補助單位，若有法朗哥的雕像、碑匾均須移除，否則無法再領取官方資源。此外，認定獨裁政權下的政治案件判決無效，受害者將獲平反並可要求賠償。而位於西班牙市郊，法朗哥長眠的英靈谷，也被禁止右翼在此集會，緬懷領袖。各地方政府則必須協助民間團體，進行挖掘集體墳場的任務。
但受難者家屬與人權團體，仍批評這部法案走得不夠遠，例如並未處理加害者問題，沒有任何前朝的人權侵害者遭到追究，許多法朗哥黨人長年位居要津。另外政府並未積極負起開挖全國2000個內戰集體墳場的責任，而交由民間團體承擔，各地政府僅是被動的「提供協助」，這將使挖掘與辨識遺骸進度緩慢。許多家屬們窮盡數十年的等待，要得知失蹤親人
下落，乃至重新安葬的願望難以達成。
儘管如此，在法令的約束下，西班牙還是動了起來。在保守派的聲聲抗議中，2008年底，西班牙北方城市桑坦德（Santander）移除了本土最後一座法朗哥塑像。連海外，即位於北非海岸，由西班牙管理的港口梅利利亞（Melilla）也在2009年撤下銅像，把它送進市政廳倉庫。
此外，位於馬德里近郊的英靈谷，以其高達150米的十字架作為醒目地標。這座當時花了20年，動用大批政治犯打造的花崗石墓穴，慎重地埋有法朗哥麾下部屬；而他們戰敗的對手－－左翼份子與共和黨人－－則被潦草地掩埋在各地無名墳場內。法朗哥為了填滿空曠的墓穴，曾下令各地將部分共和軍遺骨強制遷葬至此，如今包括法朗哥在內，一共葬有5萬人。而隨著《歷史記憶法》通過的政治氣氛轉變，家屬開始抗議，認為將兇手與被害者同埋一室，有辱先人尊嚴。於是西班牙政府開始評估開挖這座法朗哥墓穴，將當中遺骸還給家屬的可能性。

小結
儘管《歷史記憶法》仍受到人權團體批評，且加松法官據此提起的法朗哥政權罪行調查，遭遇保守派的激烈反制，甚至工作不保，而引來國際輿論聲援。但社會黨在未掌握國會優勢的情況下，技巧性地通過法案，在象徵層次（去法朗哥化）或補償工作都有進展，而這些都是在法朗哥去世30多年後完成的工作。相較之下，台灣在民進黨執政時期的去蔣化未竟全功，至今全台各校仍有蔣介石銅像巍然而立，中正紀念堂則是舉世民主國家罕見，以國家資源紀念威權領袖的案例；在桃園的兩蔣陵寢也成為「文化、歷史景點」，而非如英靈谷般，未來必須作為民主人權教育之用。
西班牙的故事能帶給我們什麼啟發嗎？

巴西：有志竟成的游擊隊總統
另一個例子來自即將成為全球第五大經濟體的巴西。跟它的拉丁美洲鄰國阿根廷、智利等一樣，巴西也曾在1964 - 1985年間經歷軍政府的獨裁統治。但在所有曾歷經軍政府統治的拉丁美洲國家中，巴西在今年以前，是唯一並未由官方正式調查獨裁政權下造成的死亡、失蹤與凌虐案的國家；沒有任何侵害人權者在民主化後，受到司法追訴而站上法庭。
軍政府執政晚期所架設的保護傘，即1979年通過的《特赦法》至今依然生效。這個適用於各陣營的法律，讓左派政治犯得以獲釋，流亡海外的異議份子可以返鄉，而且能重新獲得參政權。相對的，所有跟政治因素有關的犯罪行為，也就是所有的軍警情治人員，也無須被追究責任。
雖然與智利知名的大獨裁者皮諾契，或阿根廷軍政府的暴虐手段（例如把迷昏的異議學生從飛機上扔下大西洋）相比，巴西的政治受難者人數相對較少。在軍政府時代失蹤或死亡的人數大約500人，但曾遭凌虐、流放或剝奪政治權的則在數千人之譜。受害者多年來並未放棄追尋正義之路，民間也未噤聲，1979 - 1985年間，在「普世教協」（World Council of hurches, WCC）的支持下，由前聖保羅總教區大主教領導調查小組，蒐集調查軍政府迫害人權的資料，集結成超過5,000頁的報告，並將報告重點摘要成書《Torture in Brazil》出版。一些受害者家屬，也陸續
針對加害者提出民事賠償訴訟。
這些努力，在游擊隊出身的的現任女總統羅塞芙（Dilma Rousseff）上任後水到渠成，巴西終於在民主化近30年後，於今（2012）年中成立了「真相與和解委員會」，得到舉世關注。
其實成立真相委員會的構想，早在前總統魯拉（Luiz Inacio Lula da Silva）任內便已成型，出身工會的魯拉也曾在軍政府執政時期入獄。他在2008年拋出成立真相委員會調查軍政府罪行的構想後，引發軍方高層大反彈。國防部長與陸、海、空三軍總司令聯袂向總統提出辭呈，魯拉雖將辭呈退回，但也允諾在將提案送到國會前，會再次仔細審酌。一般觀察家認為，魯拉之所以在卸任前一年，才開始觸碰這段敏感歷史，應該是受到幾名受害者家屬將巴西政府告上「美洲人權法院」（Inter-American Court of Human Rights）的壓力所致。他的構想不但引發軍方反彈，他宣稱要重新檢視法案的回應，則遭受難者家屬與人權團體批評為太過軟弱。在雙面不討好的情況下，他終於未能在任內完成這樁歷史任務。
而魯拉一手拉拔，上任前一度被看成僅是魯拉替身的羅塞芙，在面臨這樁棘手難題時，卻展現了不同於前任的高超手腕與抗壓性。她在2011年上任後，一邊安撫軍方，宣示不會刪減國防軍備支出；卻也一邊透過人權官員傳達，職司調查軍政府人權侵害舊案的真相委員會，即將成立，向政治受難者與社會交代歷史正義的腳步不會停歇。在她的堅持下，國會在2011年底通過法案，巴西面對轉型正義的里程碑，「真相與和解委員會」已在2012年6月宣誓就職。「面對歷史，彷彿每天都重新死去一次」
當天，4位前總統共同出席了委員的宣誓就職典禮。向來給人強硬印象的羅塞芙，在典禮上滿懷感情地談到，這段黑暗歷史給受難者及其親友帶來的影響：「有些人因此失去親友，有些人持續受苦至今，彷彿每天都重新死去一次」。這7名委員是來自學術界與法律界的專家，包括曾在軍政府時代為羅塞芙辯護的律師、前總統卡多索任內的法務部長、前人權事務部長與高等法院法官等。委員會有2年時間可供調查。
不過委員會仍有個遭到國內外人權輿論批評的重大限制，也就是調查僅供還原歷史真相之用，不會有任何人因此遭到司法追究責任。因為1979年通過的《特赦法》持續運作中。這架保護傘，近年來雖屢受挑戰但迄未動搖。

《特赦法》的存廢
2010年5月，在巴西律師協會提訟要求廢止《特赦法》後，最高法院以7比2的票數，決定維護《特赦法》繼續存在。法官認為當年通過此法是社會各界，包括律師、軍方與異議份子所達成的共識，只有國會有權決定《特赦法》的存廢。支持《特赦法》的法官認為，此舉協助巴西過渡到民主社會，現在重新掀開舊傷口，對國內和平不是件好事。這與巴西軍方多年來的論調一致。此舉當然引來國內外猛烈批評，包括國際特赦組織、聯合國人權高專、聯合國反酷刑委員會，都發表聲明譴責這種「自我赦免的行為」，批評巴西簡直自絕於世界潮流之外，罔顧其身為全球大國應肩負的捍衛人權價值之責任。
時至2010年底，美洲人權法院針對前述家屬的提告也做出宣判，法官指出巴西《特赦法》「妨礙對於重大人權侵害案件的調查與起訴進度」。在這份厚達100多頁的判決書中直陳，不該再讓這部法律成為搜尋亞拉瓜雅案失蹤者的障礙（按：巴西政府在Araguaia以掃蕩游擊隊為名，造成70人失蹤至今）。人權法院要求巴西政府必須調查、起訴並且懲罰在該案中施暴的嫌犯，協助找到失蹤者遺骸，將其歸還家屬。同時法院也要求巴西政府釋出相關檔案，揭露軍
政府時期其他人權侵害案件的相關資訊。
儘管各界再三表明，酷刑與強迫失蹤等已經構成違反人道罪，不該在《特赦法》保障範圍內，也沒有追訴時效的問題。但巴西政府仍決定將之作為維持國內和解與民主的代價，而在真相委員會就職之時，由人權官員宣告，官方不會再參與國內外關於推翻《特赦法》的討論，其對各方犯罪者的保障，將維持現狀。

代結論
巴西案例讓我們看到政治領袖的意志及手腕，對國家處理轉型正義這般棘手議題時的重要性。此外，不獨巴西，若細究各國處理轉型正義的歷史過程，都牽涉著政權勢力結構的平衡，也限制領導人選擇處理威權遺緒的手段。巴西的例子還有個特色是，雖然選擇不變動《特赦法》，但政府作為仍相當程度受到所屬國際組織的制約，例如在前述案件中，美洲人權法院還判處政府賠償受害者家屬的金額。
台灣以特殊的國際處境，雖無法像其他國家在國內求助無門的情況下，另循國際途徑。但在政府簽署兩國際人權公約之後，或許也將成為未來，我們討論白色恐怖有罪不罰（《國安法》限制）、人權侵害受害者及家屬的真相知情權（政治檔案開放）等議題時，可倚仗的資源。

台灣民間真相與和解促進會簡介
轉型正義是什麼？
「轉型正義」是指一個社會從威權體制轉型為民主社會之後，對於政府在極權統治時侵害人權的種種政治壓迫，及其導致的政治、族群或種族的分裂，為了正義回復與社會和解所做的善後工作，其中包括：（1）賠償遭受因政治迫害而受到肉體、自由和生命損失的人或其家屬，歸還其遭沒收之財產。（2）追究從事政治迫害者之法律或道德上的責任。（3）必須完整呈現政治迫害的真相和歷史。
追尋並面對黑暗的歷史並不容易，尤其是當那些侵權的作為與機構曾以合法的狀態存在，並造成人民長期的恐懼和噤聲。但是，當一個社會能從上述工作中，向人民宣示其所崇尚的民主與人權價值時，也同時宣示了這個社會對於過去的不義，不會選擇遺忘和忽視，而是會面對錯誤，防止再度犯錯。透過真相和歷史的呈現，也會一再提醒並教育後代，沒有歷史正義的社會，民主就無法確立。
但由於政治迫害往往造成大規模的長期社會分裂，使得追求轉型正義的工作具有高度政治敏感性。因此各國會依其歷史和政治環境之差異，以不同的方式，謹慎處理威權遺緒。然其宗旨皆是透過調查真相、追究責任，為舊時代中對立和衝突的雙方，帶來和解的可能。因此，幾乎所有的新興民主國家，都由政府成立了「真相與和解委員會」的專責機構，以國家資源推動轉型正義。
雖有許多例子顯示，追求轉型正義似乎難免成為政治工具，民主政黨為了選舉而對過去和獨裁政府有關的政黨和政治人物發動攻擊。然而，政黨競爭向來是民主政治的重要機制，許多重要價值皆可透過政黨間的互相攻擊和批判來實現，轉型正義亦若是。

台灣官方投入不足，民間自力推動
只是台灣至今僅做到以金錢補償政治受難者，遑論呈現歷史真相，及至追究加害體制之司法與道德責任。民進黨執政之際做得太少太遲，國民黨則始終未曾正面反省，使得台灣社會仍對戒嚴統治有著分裂的歷史記憶與評價，讓轉型正義工作經常伴隨更大的社會衝突，例如自由廣場更名一事。因此，有一群關心轉型正義的學者和文史工作者，在2007年底成立「社團法人台灣民間真相與和解促進會」。雖知NGO資源有限，也缺乏官方賦予調查與究責之公權力，但若政府不願積極處理，當下也只能透過民間力量推行迫切的工作。
台灣長達38年的戒嚴期間產生的上萬位政治受難者及其家屬，在解嚴迄今的25年間，多半未曾留下歷史見證便逐漸凋零了，形成無以彌補的真相缺口。因此本會長期進行「威權時期政治受難者訪談計畫」，4年來培訓了94名青年訪員，共訪談239位受難者及家屬，其中多是耄耋之年，卻是首度對外述說其受難經驗。另「政治案件文物保管及數位化計畫」則經手了近千件戒嚴時期之文物，為殘缺的戒嚴史保存有形的文化財。這些工作不僅讓解嚴後成長的台灣新生代有機會領略白色時代氛圍，也具有讓受難者感受到自身苦難獲得社會承認的倫理意義。
然而，探究歷史真相，僅為和解的基礎之一；各國真相與和解委員會，多半會以發表「總結報告（Final report）」作為任務的終點。基於台灣現況，我們認為若要讓一般民眾和輿論認識轉型正義所攸關的深層民主價值，則必須逐一運作相關議題。這是台灣的轉型正義不可規避的基礎工程，也將使撰寫《轉型正義階段報告書》的過程成為和解的契機之一。

我們的工作：相關政策倡議與監督、教育推廣
因此，我們持續就「歷史遺址的保存與管理」、「政治檔案的移轉與開放」、「監督代表政府補償政治受難者之基金會運作成效」、「《戒嚴時期人民受損權利回復條例》之修法」等議題，開展社會論述與行動。2009年的《轉型正義白皮書》記錄了2007 - 2008年間官方與民間各界相關行動。同年並召開「高檢署重查林宅血案、陳文成命案偵察報告」公聽會，呼籲政府應對指標性政治案件重啟調查。
2009年春天始，偕同受難者團體持續以投書、座談、街頭抗議、拜會等方式，關切文建會掌管景美人權園區之相關政策，促成2011年末「國家人權博物館」掛牌籌備。而長年關切政治檔案管理與開放的努力，使得檔案局在2011年中制定《國家檔案內含政治受難者私人文書申請返還作業要點》，讓諸多受難家屬們得以拿回遲到60年的遺書或家書原件；且從無到有地推動《二二八事件及動員戡亂時期政治檔案法》之特別專法，期將政治案件之檔案另法處理。這些成果不僅實踐了民間團體監督政府施政並提倡公共討論，也為準備中的階段報告書寫下改變台灣社會現況的第一手記錄。
我們亦積極在各界推廣轉型正義理念，長期翻譯各國轉型正義動態，使網站具有資料庫功能，發行《轉型正義週訊》。透過與民眾切身之時事舉辦活動，例如2009 - 2010年間從法律、性別、歷史等層面就國際和台灣經驗規劃轉型正義工作坊和論壇、2010年「生活在他方─白色恐怖紀錄片巡迴影展」、2011年「船過水無痕？國慶枉斷魂！─從江國慶案看台灣的轉型不正義座談會」、2012年「歷史記憶的保存與再現—威權時期口述歷史的實務與生產工作坊」、「全國公共場所仍存蔣介石銅像之資料蒐集活動」，皆頗受好評。也曾與其他人權團體協辦「綠島人權藝術季」、「人權影展」、「蔡瑞月舞蹈節」等活動。近年來，本會理監事更投入教育部國民教育輔導團舉辦的多場研習，為第一線教育人員講述轉型正義。
我們認為轉型正義不是只為政治受難者實現正義，更不是為了訴諸仇恨，製造社會對立，而
是要使其成為全民共同參與的民主運動，幫助當代人獲得正義，也為後代建立民主文化。因此，作為台灣唯一以推動轉型正義為職志的民間組織，我們將繼續致力於未竟之工作，開鑿和解的資產，使台灣邁向更成熟的民主社會。