另類的電價上漲－德國推動「能源轉型」(Energiewende)的代價

黃俊凱

台灣今年出現了油電雙漲，無獨有偶，遠在歐亞大陸另一端的德國也有電價上漲的頭痛問題，只不過兩個國家電價上漲的原因和結構很不一樣，當台灣人把目光都聚焦在油電力成本與價格之間關連性的時候，不妨也看看德國這個長期推動綠能的世界模範生，最近在電價上出了些什麼問題。

提到德國的電價問題，有必要先從歐盟和德國能源市場自由化的背景開始談起。1986年，歐洲議會首先提出建立歐洲「能源共同市場」（Binnenmarkt fur Energie）的構想。為此，歐盟執委會在1988年提出一套立法基本綱領，將歐洲跨國境的能源市場佈局分成三個步驟：第一，先確認歐洲能源交易市場的總供給量，並促進各國能源交易與價格的透明化；第二，各國要開始推動國內能源市場的自由化，進而帶動未來歐洲能源市場的自由化；第三，藉由推動市場自由化過程所遇到的難題和累積的經驗，再一步步排除各種阻礙自由競爭的障礙，首要目標是先完成大型產業能源交易市場的自由化，再逐步推展到中型用戶，最後達成一般民生用戶能源市場的自由化。

繼1990年最先發布《電力價格透明指令》（Stro mpreistransparenzrichtlinie）之後，歐盟執委會迄今總共發布了三波有關能源經濟自由化的立法指令，先是1996年《電力共同市場指令》（EltRL 1996）和1998年《天然氣共同市場指令》（GasRL 1998），目標是要打開歐洲各國原本具有區域封閉性的電力和天然氣固網通路，讓所有能源供者都能有機會公平使用這些管線，因為開放「固網使用」（Netzzugang）是能源、電信等這類必須靠著固網提供產品的產業朝向真正開放市場的第一步，接下來是2003年發布對上述指令的所謂《加速指令》（Beschleunigungsrichtlinien – EltRL und GasRL），要求各國加速開放市場的腳步，目標是到2007年7月要完成民生能源市場的全面開放，第三階段為2009年發布的《電力共同市場指令》（EltRL 2009）與《天然氣共同市場指令》（GasRL 2009），到這個階段能源通路的開放漸趨完備，能源市場的開放已接近成熟期，因此把重點放在排除能源市場上的不平競爭，強化通路管制機關的規範執行力，以及加強消費者保護。

依上述歐盟指令，德國《能源經濟法》（Energiewirschaftsgesetz; EnWG）及相關子法先後於1998年、2003年、2005年進行修改，其中以2005年轉換歐盟《加速指令》的修法幅度最大，條文從舊法的24條大幅增加到126條，相關授權子法數量達40部，其中本法新增的第3條「名詞定義」共有多達54款的法律概念，本次修法的目的無非是要加速推動能源市場自由化的腳步，在開放通路方面，該法要打破能源業長期以來的「自然獨占」（Naturmonopole），也就是按照地區固網範圍形成「合法的」區域獨占（Gebietsmonopol）局面，賦予所有能源供應業者對通路經營者享有公平使用通路的請求權，除此之外，固網使用契約（Netznutzungsvertrag）的締結也從1998年修法初期由雙方自行協議（verhandelterNetzzugang）轉變成要由政府介入管制（regulierter Netzzugang）的模式，以落實通路的開放，並能夠對固網使用費、使用條件的合理性做有效監督。

在維護公平競爭方面，為了避免垂直整合事業利用其掌握能源製造（輸入）、輸送、配送到銷售上下游產業鏈的優勢，造成市場上不公平競爭（例如交叉補貼），本法明定這類大型的能源公司必須從通路營運者的腳色當中切割出來，好讓其他能源供應業的競爭者能夠與其一起在通路中競爭（Wettbewerb in Netzen），因此採取從會計分離、資訊分離到組織（營運）分離，一直到最後完成兩者在法律人格上徹底分離的方式，逐步進行所謂的事業拆解（Unbundling; Entflechtung）。在歐盟指令的壓力下，成員國務必一步步排除萬難達成目標，德國也不例外，在多年來致力於建構能源市場自由化的軟、硬體條件的努力下，基本上，今天德國一般的民生用戶已經能夠自由的選擇並更換其能源供應商。

市場充分競爭電價卻不降反漲？

照理說，市場充分競爭的條件形成後，能源供給已不再被少數大企業把持時，電價或天然氣價格會因為激烈的競爭而趨於合理化，也就是降價，可預期消費者應是最大的受益者，但實際情況卻是，在電力市場自由化之後，德國近幾年的電價變化趨勢是不降反漲，而且相較於鄰國更是高出甚多。

2011年底時，法國民生用戶每使用100千瓦的電費平均是12.4歐，英國15.8歐，比較貴的是義大利的20.8歐，但在德國卻高達25.3歐（註一），況且德國民生物價和消費水準並沒有比這些國家來的高，在東部的一些邦甚至要低得許多，但是德國的電價卻高居全歐第二，僅次於丹麥。

德國高電價的原因固然錯綜複雜，目前自由化程度尚有不足也是箇中因素，但主要原因之一是與德國人自主推動的另一項能源的大工程，也就是「能源轉型」（Energiewende）有關，所謂能源轉型是指，即以非核家園為階段性目標，終極目標是開發新能源，例如風力、太陽能等再生能源來取代傳統能源媒介如煤炭、石油的一項重大政策。

如果我們把德國的電價組成結構剖開來看，就可以了解「能源轉型」與電價之間的關連性，在德國每一千瓦的電費中，其中購電費和固網使用費兩者合占超過50%的比例，另外有測量電表、資料管理、通路結算等營運費用，其餘的就是租稅和規費的部份，這包含有電力稅（Stromsteuer）、營業稅、通路特許公課（Konzessionsabgabe）以及再生能源徵收費（EEGUmlage），再生能源徵收費是依《再生能源法》（Erneuerbare-Energie-Gesetz; EEG）規定在電費中必須繳納的綠能電力稅，用途是供政府來促進或補貼再生能源產業的發展。

2007年，每千瓦的電費中必須繳0.8角歐元的再生能源徵收費（註二），這項費用一直到今（2012）年漲到了3.6角______，明年度開始更要飆漲到5.4角，換言之，德國用電戶（包含民生及事業用戶）明年要花大約超過200億歐元來贊助再生能源產業的發展（註三）。
2010年以前，梅克爾被認為是個擁核者，還被反核陣營貼上企業財團同路人的標籤，因為即使當時反核遊行在全德已經遍地開花，她仍決定把廢核的時程一再往後延，不料2011年初日本福島核災事變發生後，讓她一夕之間改變立場，馬上宣示到2022年時，也就是10年後要讓德國的核電廠全部除役，這段過渡期間則要全力發展新能源來填補廢核之後的電力缺口，這真是一項有勇氣的決定。去年，她還有民氣可用，輿論當時更是一面倒，只不過如今民眾的荷包被越掏越空的時候，民意的一切就回歸基本面了。

就如德國人所說的，電價的本質就像米價（Brotpreis，直譯為麵包價）一樣，是最基本的民生議題，而且今天電價裡還要加上新能源政策的支出讓全民來埋單，換言之，當貧困的低收入戶也要加入一起補貼從事再生能源大企業的行列時，這也會變成社會政策上的一個嚴肅問題，因此德國民眾反電價上漲的聲音現在也是紛紛四起。

新能源再開發的難題與困境

事實上，德國能源轉型要面臨的不是只有向民眾伸手要錢的問題而已，新能源再開發的過程中也出現一連串技術和協調上的難題。新能源網路的建設，聯邦政府的構想是在北面的北海（Nordsee）和東海（Ostsee）興建大型的離岸風力發電園區（Offshore -Windparks），除了大量的電力風車，也要設置變電站直接在海上就先將交流電轉換成直流電，轉換之後的電力則要靠著超過200公里長的海底電纜傳回岸上，接下來再把這些電力連接到全國各地，而為此新鋪設的管線網路預計要花費200到370億歐元，這是德國統一之後最昂貴的一項基礎建設計畫。

問題是，目前不只海上變電站的轉換效能還有待克服，適用的強力海底電纜的產量目前也有所不足。除了這些技術問題之外，南部幾個產業重鎮，同時也是當前最多核電廠運轉的幾個邦，例如巴伐利亞邦、巴登符騰堡邦對於這個「北電南送」的遠程供電計畫始終興趣缺缺，它們寧願在當地自給自足，把資源投入當地水力發電廠、再生天然氣及光電設備等的建設。有能源業者也認為，小而分散是新能源供輸的特色與趨勢，政府不應再把資源投到興建大型發電設施上，而且將來如果這條由北向南的新管線花大錢蓋了以後南方各邦卻不使用或完全用不到，就會證明這是個嚴重的政策錯誤。只不過這項電力網路的大建設似乎已箭在弦上，各項準備工作都已就緒，如果新管線屆時不能及時聯結到海上風力發電園區，預估也要付出約10億歐元的延滯代價，而最後不管建或不建，全都是要由用電人埋單。

供應不穩定一直是新能源最大的問題，在沒有充足的風力或日照的時候，能源供應業者仍舊要啟動傳統燃煤或石油電廠發電，為電力供給提供雙重保險，不過根據《再生能源法》的規定，綠色能源不只有補助，而且還有使用優先權，所以當綠能電力供給無虞的時候，為不讓通路管線負載過重，傳統電廠就必須停止運轉。這一開一關，不只降低獲利，也拉不少高營運成本，而就每日用電來說，以前中午前後的用電高峰期，是電價最高的時候，但現在加入了新能源，尤其是太陽能電力的強大競爭後，傳統電廠的電力在電力交易股市（Stromborsen）裡的價格經常有可能變成0，甚至會發生負價格的情況，意味著必須拜託別人購電才能減少發電損失，這個時候，奧地利的蓄電廠就可進場從德國買電獲利。因此，在能源轉型的過渡期，傳統電廠無法獲利，未來走向也不明，少有能源供應商願意再投入新技術與資金興建新型的傳統電廠，這已成為替代電力供應上的隱憂，而為了確保供電穩定，克服新能源儲存不易的問題，聯邦政府也計劃投入約4億歐元的經費研發新型蓄電池。剛好今年9月底，在東部的布蘭登堡邦落成了一座全德國最大的太陽能源園區，在日照充足的時候，足以提供4萬8千戶家庭的全日用電，但是該園區的變壓廠和輸電管線目前還沒有全部完成。換言之，這座大規模的太陽能園區還需要再幾個月的時間才能對電力供應做出貢獻，但是它卻趕在今年9月底前完工落成，目的只是想符合《再生能源法》的舊規定，確保取得未來長達20年的補助金。

問題是，一座還不能開始「啟用」、對電力供應完全沒有貢獻的太揚能光電園區，卻已經能確定取得上達千億歐元的補助金，這是當時執政聯盟向太陽能產業遊說團體妥協後的惡果，可見當時這種新能源的商業模式還是停留在財團如何從政府補助金中漁利的階段，而不是站在如何讓新能源真正運轉使用的思考上。

「能源轉型」的先驅與典範

今年12月，「能源轉型監督小組」（Monitoring- Gruppe zur Energiewende）將要提出第一份監督報告，相信對於把能源轉型列為內政優先施政項目的梅克爾政府而言，批判的聲音想必會非常尖銳。無論如何，德國在廢核和邁向新能源經濟的道路上已經率先了第一槍，「能源轉型」（Energiewende）這個德文字也開始在世界上傳遞開來，德國人當然希望「能源轉型」就像「幼稚園」（Kindergarten）和「高速公路」（Autobahn）這些德文字一樣的成功，成為世界的先驅和典範，而不是到最後淪為像是「日爾曼恐懼症」（the German Angst）這類的貶義詞。

德國「能源轉型」的經驗，對於遠在西太平洋的台灣而言，是不是能夠讓國人暫時跳脫油電價格到底有沒有真實反映成本、其中有無人謀不臧的思考框架，稍來換取一些更廣、更前瞻的思考，相較於沒有地震的德國，位於西太平洋地震帶且地狹人稠的台灣，是否已經為核能發電所可能發生的各種結果做好萬全的準備？

「擁核」與「廢核」的問題早該脫離政黨惡鬥的色彩，也不該被塑造成經濟發展與環境保護兩極對立，而是台灣能否永續發展的根本問題。在綠能科技方面，除了在台灣代工接單、生產的太陽能板一塊塊銷往歐洲（尤其是德國），並在當地成功撐起新能源的一片天時，自己有沒有一套健全的法制讓它們也能留在全年日照充足的台灣發光發熱？當然，電力市場自由化在台灣早已不是一個新議題，但延宕至今卻也一直是一個懸而未決的議題，值得我們再深思。