改革，從根源開始－給司法官訓練所林輝煌所長的一封信

林孟皇

林所長您好：
您擔任法務部司法官訓練所（以下簡稱司訓所）所長一職已十餘年，長期從事我國司法官的養成教育，包括我在內的許多司法實務工作者，都算是您的學生。這幾年來面對社會各界一再質疑司法官養成教育的問題，雖然您也試著推動改變，但都只是局部的變革。為何要冒昧的寫這封公開信給您？實在是因為我們已經無法坐視司訓所一再蹉跎改革的時機！
早在今（2012）年2月15日，由筆者與部分「法官籲請改革最高法院行動聯盟」成員所寫的《給新任最高法院楊鼎章院長的一封公開信》中，即已主張「強化多元、獨立思維的法官養成教育」，並建議：「最高法院院長是司法官訓練委員會的召集人，希望您善盡職責，重視考試錄取的司法官養成教育。目前的養成教育過於重視裁判書格式撰寫、群體性的養成，容易複製司法機關的醬缸文化；未來應加強法官倫理、跨領域整合、司法改革、審判歷史等課程，建立讓學習司法官可以、願意獨立思考的學習環境。」

誰關心司訓所課程的改革？
不止我們重視司訓所課程的改革，今年9月初結訓分發的司法官班第51期學員，在結訓分發的前夕，由學員黃奕超（現為高雄地方法院法官）、王勢豪（現為連江地方法院檢察署檢察官）所發起的「司法官學員參與司訓所課程規劃之連署」活動，想必您已收到這份連署書。以當前企業型政府所強調服務為導向、顧客為導向的理念來看，學員們就是消費者，就是司訓所服務及課程的使用者，自應重視他們對於講座安排、課程設計與授課方式的意見（這也是為何每次上完課後，學員都要填寫問卷考評講座的原因所在），則以這期學員135名，卻有102名學員參與連署的情況來看，在學員眼中，司訓所的服務成績顯然是不及格的。
難道只是學員片面、不成熟的看法？立法委員尤美女於今年6月1日舉行的「敲破恐龍蛋孵育所：你所不知道的司法官訓練所」記者會中，也明白表示：過去數十年來，一批又一批優秀、有理想的法律系所畢業生，為何一進入司法體系，便成為人民口中的「恐龍法官」、「濫權惡檢」？當他們通過了嚴格門檻的國家考試後，迎接這些準司法人的便是長達2年的訓練課程，這些課程內容及管理規則，都是由司訓所及司法官訓練委員會（以下簡稱司法官訓委會）所規劃及決定。走過威權時代之後，司法官雖然已不用再接受政治性的思想控制，也不再服從於特定的政黨，外人大概很難想像，這些未來的法官、檢察官，在這2年受訓的過程中，於階段仍面對軍隊式的管理規則，以及幼稚化的團康營隊生活。（註一）
另外，監察院於2011（民100）年7月間所提出的專案調查報告中，也作出下列的結論與建議：
一、司法官的職前培訓機構，以「訓練」為名稱並不妥適；二、司法官職前培訓應將法官與檢察官分別培訓；三、法官的職前培訓機構，應以隸屬於司法院為宜；四、司法官職前培訓課程應從實務經驗中強化司法倫理、人文素養、人文關懷等課程的比例；五、司法官職前培訓應降低集體化、軍事化訓練的色彩，強化榮譽感與責任心的清廉自律精神；六、司法官職前培訓應強化學員情慾管理與抗壓能力的養成；七、司法官職前培訓淘汰機制流於形式，未能發揮鑑別並淘汰不適任準司法官的功能。（註二）正視威權統治時代留下的軍事訓練殘影
為何立法、監察部門都指出司訓所課程規劃有集體化、軍事化的問題？這就要從司訓所在威權統治時代的作為談起。話說現有的司訓所成立於1954（民43）年2月，在當時強人政治的威權統治時代，司法官養成教育重視個人生活管理，講求團體紀律，不但進出訓練所實施門禁控管、列入考評，諸如請假、用餐、起床就寢、康樂活動，甚至是自我介紹等細節，都有類軍事化的各種綿密管理規定。
這樣的訓練模式，其實源自訓政時期黨國體制的「黨化司法」政策。因為早在南京國民政府時期，為了與其他政黨競爭，在「反革命案件」的審理程序中，即特別採行了「人民陪審制」，而且限定「25歲以上的中國國民黨員」才具有陪審員資格。因應於此，國民政府採取兩種途徑，雙向進行「司法黨化」政策：一方面透過甄審或推派方式，使黨員成為司法人員；他方面則使司法體系內既有的司法人員入黨，並在司法人員的教育養成訓練及人事考核選拔的過程中，大量置入黨義等內容，以確保司法人員斷案上的政治正確性。而所謂的「黨義教育」，即是在司法官訓練所課程中增加「法律哲學」、「黨義判例」及「黨義擬判實習」等科目。（註三）
《法院組織法》於1932（民21）年制定通過，按理國民政府時期關於司法人員的任用，應該依照該法辦理，其實不然！1938（民27）年4月28日中國國民黨第5屆中常會第74次會議通過以「中國國民黨中央執行委員會以感字第22號函」致送國民政府，其事由為：「函送《中央黨部黨務工作人員從事司法工作甄審辦法大綱》，請查照轉行」，其大意是希望「秘密地」、以「免考試」的甄審培訓方式，訓練一群原從事調查工作的國民黨特務擔任檢察官。國民政府時期第5、6屆法官班中，即有約126名國民黨特務系統人員，透過這個管道被甄選進入司法體系任職檢察官，第1任臺灣高等法院首席檢察官蔣慰祖，即是這126名司法官之一。（註四）
「訓政」也者，表示尚不遵行憲政主義所要求的「依憲法規定行使國家統治權」的意思。《中華民國訓政時期約法》第30條即規定：「訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會使中央統治權。」而同法第85條也規定：「本約法之解釋權，由中國國民黨中央執行委員會行使之」。在此意義下，在訓政時期「以黨領政」是合法的，黨的決議可直接等同於國家法律，甚至1929（民18）年6月舉行國民黨第三屆二中全會還決議：「司法官吏的任用，必須以深明本黨主義為標準」。既然如此，那麼「法院是國民黨開的」，不也是順理成章的事？（註五）
本來，為因應二次大戰後收復各淪陷區的局勢，1945（民34）年特務系統擬定的「司法人員訓練計畫」，企圖再度透過法官訓練管道，將手伸向司法界，明定在中央黨部工作3年以上，依其學歷接受1至4年不等的訓練，即可擔任司法官。但因其資格選取限於國民黨黨員，被認為是「毀法亂紀」，才在1946（民35）年8月公布的《司法人員訓練辦法》中，保住對司法官法律專業與訓練的基本要求，且不限於黨員，改為與具司法官資格的在職者一起調訓，同時接受政治訓練與司法實務訓練。（註六）司法官訓練課程包括政治訓練與司法實務訓練，也就從訓政時期一直延續到行憲時代。
依照學者的研究分析，直至1981年的司法官班第18期，司訓所課程一直存有國父遺教（三民主義研究）、總統蔣公行誼等類似的政治性思想課程。其後，訓練課程雖然已有調整，但直至1994（民83）年的31、32期的訓練工作計畫中，仍開宗明義標示「藉由各項活動，激發學員強固之國家民族意識」。而國家主義、民族意識型態的宣示，顯然有礙於「獨立審判」理念的追求，難免讓人對司法是為特殊政黨利益服務之瓜田李下的聯想。（註七）
為了讓政治訓練課程得以成效，司訓所從設立一開始即延續國民政府時期所採取的軍事化與集體化管理措施。而歷經幾十年的運作，近來雖已不再有早期要求穿軍服、行軍禮喊口號等「準軍事管理」措施，但從司訓所所頒佈的各種綿密細微的生活管理法規來看，仍以強制住宿、限制自由等方式加以管控。而由於結訓分發是以學員結業成績為標準，學員得失心重，如此可以發揮可得預期的紀律管控制約功能。這樣的訓練方式，無疑是一種藉由種種重視細節的操課儀式，使人更順從、更有用的集體訓練活動典型。因此，整個培訓課程的特色就是：重視生活紀律的訓導文化、重視一致性的判牘（判決書規格化）文化、重視考試分數的考核文化及重視先後倫理的期別文化。

權責不明的培訓決策與執行制度
誰有權影響、改變這些集體訓練的政策？依照《司法人員人事條例》第27條的規定，司法官考試錄取人員，應接受司法官學習、訓練，以完成其考試資格。前述人員的訓練，由司法院會同考試院及行政院設訓練委員會決定其訓練方針、訓練計畫及其他有關訓練重要事項，交由司訓所執行。司法官訓委會置委員11人，除最高法院院長為當然委員兼召集人及最高法院檢察署檢察總長為當然委員兼副召集人外，其餘委員9人，由司法院、考試院、行政院各指定3人充之。司法官訓委會雖然決定訓練課程的設計，但因訓委會並非常設單位、委員皆另有正職，再加上一年開會次數有限，實際上有能力規劃訓練課程並提出方案者，仍為司訓所。
因此，現行的制度運作，仍由司訓所主導草擬課程總表與師資名單。例如：實務講座乃由所長敦聘民、刑、檢召集人各一，各召集人推薦講座名單後，所長仍有補充提名的權力；而實務講座以外的老師，則由所長與教務組長擬定名單，編入課程總表。規畫完成後，再送司法官訓委會核定。是以，司法官訓委會本身並沒有自行制定課程總表與擬定講座名單的能力，大都仰賴司訓所草擬規畫。（註九）故形式上司訓所雖然僅是執行機關，但實際上掌握了規畫課程、提出計畫的重要功能。由此觀之，司訓所並非僅是執行機關，即不容司訓所再以「僅是執行機關」為由，將規劃課程的問題都推給司法官訓委會。
司法官訓委會的組成看起來很公平，因為作為權責機關的司法院、行政院（法務部）與考試院在委員會裡都有委員。但其實這是一種責任分散、無從查究、無從檢討的委員會。因為司法官訓委會何時開會、如何開會、開會內容、出席名單等，都沒有相關規則可循。司法官訓委會可以決定所有攸關學員權益的重要事項，卻是個不見光的黑盒子。（註十）據說司法官訓委會一年僅開會2次，卻要決定訓練所的訓練方針與重要事項；再加上這些委員平常都有公務在身，更未必具有人才培訓的專業知識，能否在有限的時間內善盡這份兼職的工作，即有疑義。
怎麼說呢？司法院、法務部出身的司法官訓委會委員，按理應該都是法律人，而考試院代表可能也是法律人擔任。即便不然，考試院代表在整個委員會中也僅占有少數。至於作為司法資源、訴訟制度使用者的人民，或某程度可以反映民眾意見的律師團體、民間司改團體，或提出專業意見的學術團體，則始終被拒於門外。在這種缺乏多元代表以反映社會不同意見的情況下，法官、檢察官培訓事宜被認為是法律人的自家事務，就會偏執於法律技術專業的課程。（註十一）
另外，司訓所學員作為培訓課程的使用者，有權表達、反應對於課程設計、安排與授課方式的意見，已如前述。然而，如果司訓所集體化、軍事化的訓練文化不改，如果法界重視倫理、期別的心態不調整，又怎會真正重視學員的意見？何況司訓所將自己定位為執行機關，卻又欠缺學員與司法官訓委會直接有效的溝通管道。也就是說，司訓所雖然是課程安排與生活管理的主要制定者與執行者，但要推卸責任也非常容易，只要推說：「這是司法官訓委會的決議」，學員似乎也就沒輒，無從知悉司訓所有無確實將學員的意見傳達給司法官訓委會。
如此，不僅無法有效建立司法官訓委會與學員間意見回饋、對話的空間，也缺乏一有效的監督制衡機制，來督導對於課程安排與生活管理享有主導權力的司訓所。於是，司訓所基於機關本位，平安送走每一期學員就好，學員的建議則會經過挑選才會上達，究竟傳達了什麼，也無知道。司訓所對新學員則繼續如法炮製，反正新來的搞不清楚，而受完訓的又已無心改革。司訓所就在這種欠缺監督與改進的黑洞中，缺乏真正有力的反省、回饋與改進的正向迴圈。而只有以司訓所為中心，身兼對上（臨時編組、平常不存在的司法官訓委會）與對下（學員）的溝通管道，怎麼可能自我反省？（註十二）

肥大化且欠缺組織化、系統化的課程規劃
談完司訓所的組織文化與決策執行模式後，接著要說明司訓所的課程規劃問題。眾所周知，我國法官、檢察官的主要來源，是司法官考試及格，再經過2年的司訓所訓練後，才予以派任分發。既然司訓所學員來自考試及格者，則訓練課程的規劃及設計，自應考量這些成員的來源與背景而調整因應。
關於司法官考試及格者的來源，隨著國內法學教育與法律系、所的蓬勃發展及考試制度的變革，目前司法官考試及格者的學經歷，已不像早期有所謂自修苦讀學成的（最鮮明的事例，就是早期法界有一群師範體系畢業，靠著自己學習法律，經過檢定考試、司法官特考而及格的）。以最近6期司訓所的學員為例，絕大多數已取得大學以上學歷，取得碩士以上學位的比例逐年提升，其中51期取得碩士學位者已大幅超過大學畢業者，詳情如下：（註十三）
專科大學碩士博士總數
司訓所學員學歷大幅提升，固然有其優點，但我們不能忽略我國大學法學教育長期存在的問題，也就是法律系、所講授的課程內容過於偏重理論、比較法的介紹，缺乏與臺灣法律實務的接軌，這也是目前法學教育改革一再倡議：「朝向理論與實務並重的設計，引進實習制度」、「先實習、後考試」的主要緣由。（註十四）另外，由於臺灣是一「法律繼受」的社會，為了適應輸入的需要，必須先將法律脫離輸出國的特有文化，以獲得普遍化的特徵。因此，對於該被繼受法律的理解，過去往往是「靜態」的理解，並刻意忽略法律在輸出國的形成過程，以及法律與社會的互動過程。（註十五）
臺灣社會及法學界遂盛行「法條主義」的法律觀，認為法律運作即是依據法律條文，對確定無疑的法律事實做出解釋與適用，不考慮其他倫理的、政治的、經濟的實質正義原則，同時排除宗教禮儀、文化與情感等因素。（註十六）這種僅著重法條釋義學的研討，忽略條文背後活生生的社會文化脈絡，當然與傳統法學教育方式脫離不了關係。因為考試引導教學，法制史、法社會學、法律倫理學等課程，在大學法學教育中一向不受重視。這種「法條主義」、缺乏批判
性思考的法律觀，造成法律與社會之間無法溝通的鴻溝，不僅法律人無法以口語化方式與社會對話；「法律代言人」的法官自認是「依法審判」，卻也被人民質疑為「法匠」、「恐龍」式判決。（註十七）
司訓所課程的規劃及設計，有無考慮受訓成員的來源與背景而調整因應？就司訓所一向重視學員在院、檢的實習部分，可以說有；但就課程安排方面，則看不出結構性的變革。以第一階段的基礎、一般課程與第二階段的理論課程為例，這對於早期許多學員是靠自學而考試及格者而言，或有其必要，但現在的學員多數已具有碩士學歷，這類課程即顯得太過簡單、重複，並無意義。第51期學員即表示：第一階段的課程幾乎不考試，乃淪為大禮堂睡覺課；第二階段
的理論課程則建議應改以案例方式，講解最新的學術發展與實務操作。
至於司訓所自詡為強項的民事、刑事與檢察實務等課程方面，最大的問題就是課程肥大化並欠缺組織化、系統化。因為司訓所找了非常多有經驗的法官、檢察官來上課，雖然每位講座或許都很優秀，但湊在一起就成了一鍋難以吸收的雜燴。有時候同樣的東西，A講座有講，B講座也講，顯示的是疊床架屋、沒有效率。正如高雄地方法院黃奕超法官所說的，這些實務課程講座大都是最高法院、最高檢察署的前輩，比較像是認識未來長官們的巡迴表演，每位前輩的經
驗固然非常豐富，但在欠缺組織性的情況下，只能像是大拜拜一樣。（註十八）為何如此？因為社會各界對於司法、檢察體系提供的服務不滿意，司訓所不思從制度上、結構上改變自身的組織文化，卻為了應付社會各界的質疑，只要立法委員要求的，司訓所就一直增加新的課程，才會造成目前這種雜亂無章、作足表面功夫的課程安排現象。
何謂從制度上、結構上改變自身的組織文化？我們都知道，法律強調邏輯論證、分析推理與說服的能力，因此要成為一位優秀、適任的法律人，就必須具備獨立思考、批判反省的能力。但因為我國司法實務一向重視倫理期別，而且司法改革是現在進行式，批評反省即會批評到仍在位者，因此，即便過去20幾年來臺灣司法體系已進行過許多的改革運動（如：還我法官事務分配權、修憲請願、拒絕裁判書送閱、檢察官改革協會成立等等），（註十九）但這類議題卻從未見諸司訓所的正式課程中。因此，最根本的問題，就是司法官訓練事宜被認為是法律人的自家事務，由司法實務者負責所有課程的安排、訓練事宜，加上準集體化、軍事化的組織文化，就傾向於複製司法機關文化，重視裁判書格式撰寫、群體性的養成等等。是以，縱使課程增加了人權、性別、原住民等議題，心態、組織文化不改又有何用？反正這又不是考試科目。
如何讓一群受過最新法學思潮、平均27、28歲的年輕人「馴化」於這種群體性文化？讓人不去思考、消磨精力的最好辦法，就是拿一些瑣碎的格式問題來填鴨。清代編纂《明史》、《四庫全書》等文化工程，某程度就是在消磨士人們獨立思考、批判現況的精力。而司訓所將學員當作國中生，每天必須上足8小時課程，必須集中住宿，而且花了太多時間在龐雜、瑣碎且無意義的判決書格式問題上（例如：第一次出現時間要寫「民國」，之後出現時間即不可以再加民國；最高法院判例要寫某「年」XX號判例，其他判決的則要寫某「年度」XX號判決；主文內的數字要用大寫國字，民事判決中除了金額以外的數字，則可以用小寫國字…等等）。這些作為都是在壓迫學員，就是在減少學員們思考的時間，無形中養成對格式服從的柔順態度，更嚴重的是養成學員不重判決理由，而錙銖計較格式問題的鑽牛角尖心態。（註二十）

給林所長的建議
以上種種問題，在在顯示我國的法官、檢察官養成教育必須作大幅度的變革，而不只是將司訓所改為「司法官學院」而已。今年7月，司法官訓委會決定自9月起取消施行了50幾年的強制住宿制度，這只是改革的第一步。而在社會各界對此問題的高度質疑聲浪中，司訓所於8月10日舉行的座談會中，竟洋洋灑灑請了近20位與會代表。這是我第一次聽到一場座談會有這麼多與談人同時與會的情況，要在短短3至4小時內讓這麼多人表示意見，坦白說我看不到真心誠意，反而比較像是一場大拜拜。司訓所如此不知回顧、反省過去，又如何惕勵、期許未來？
坦白說，法官、檢察官養成教育的改革問題經緯萬端。這不止涉及大學法學教育的改革、國家考試制度的變革，同時也涉及院、檢能否徹底分隸與正名……等等問題。如果想要作根本的變革，即必須正視問題，多聆聽社會各界的意見，絕不是召開一場座談會敷衍了事而已。作為關心我國法治文化發展、司改革進展的一員，筆者不揣譾陋，想試著提出以下的建議：
（一）配合考試制度的變革，審、檢應該分訓，法官養成教育應該回歸司法院：為了因應法官、檢察官角色、專業的不同，避免浪費培訓資源及損耗學員人力，並貫徹審檢分隸，審、檢應該分訓。目前考選部正在研擬將司法官特考改為「二階段遴選機制」，我非常贊同。在這個前提下，從歐陸法系的經驗來看，合考合訓或合考分訓都沒有必然的答案，也不涉及事物的本質，但在我國仍維持司法院、法務部二元司法行政體制的前提下，司法人員研習所既已建立法官養成課程的經驗與能力，並有擔負此項職責的意願，沒有道理仍由司訓所負責，因此應該改為合考分訓。
（二）司法人員研習所、司訓所應組成多元代表的委員會，負責規劃、審議法官、檢察官養成教育的課程方針、計畫、師資與內容等相關事宜：目前除法務部設有司法官訓委會外，司法院也設有司法院遴選律師轉任法院法官職前訓練委員會，這2個委員會的最大特色，就是將法官、檢察官養成教育當成法律人、司法（檢察）體系的自家事務，因此2個委員會委員大都由自家人擔任。然而，法官、檢察官或作為憲法的維護者、法律的代言人，或作為國家法意志的
代表人，職責重大、地位尊崇，其適任與否，自應納入社會各界的多元意見，避免只會複製司法機關文化、群體性的養成。可行之道，或是將該職權委由法官遴選委員會負責，或是另組多元代表的委員會。
（三）司訓所類似集體化、軍事化的管理文化必須變革，應提供一個自尊、自律，讓學員可以、願意獨立思考的學習環境：雖然檢察體系應遵守「檢察一體」原則，但一位適任的檢察官，除了應具有高尚的倫理節操外，也應有成熟、健全的心理及獨立思考、批判反省的能力。而類似強制住宿等生活上各種細節性的規訓作為，都無益於養成人格獨立、自尊與自律的檢察官，即必須予以廢除。同時，司訓所的組織也必須同理尊重、公開透明，讓學員的意見可以及時、有效回饋給司法官訓委會。
（四）司訓所的課程必須組織化、系統化，避免酬庸、籠絡性質的師資聘用與課程安排：目前司訓所課程的問題不在不夠多元、豐富，相反的，問題出在太過繁雜、重複。事實上，國人期待法官、檢察官具備同理心，能夠依照良心與法律確信獨立行使職權，這些必須透過提供一個自尊、自律，讓學員可以、願意獨立思考的學習環境才可以達成，而不是再增加哪__類的課程。現行課程必須改進的，就是必須有組織性的規劃，減少書類寫作比重，同時應加強法官倫理、跨領域整合、司法改革、審判歷史等課程。
以上是個人淺見，還請林所長參酌。同時，包括我在內，不少關心我國法官、檢察官養成教育的各界人士，對於目前司訓所推動的改革方向並不瞭解，還請您撥冗惠予釋疑。謝謝！最後
順祝
安祺
林孟皇（臺北地方法院法官） 敬上