民眾參與 司改王道—從日本經驗看台灣司改策略

林裕順

壹、司法改革～國際潮流
近年，我國刑事程序司法改革，變動舊法「職權主義」訴訟架構，採行「改良式當事人主義」。亦即，現行刑事訴訟設計重點在於：「負責刑事審判的法官將由主動糾問被告的角色，轉變為中立聽訟的裁判者。而檢察官必須到法庭切實實行公訴，提出被告犯罪的證據並且說服法官。法官不再用對立的立場質問被告，也不再接續檢察官蒐集對被告不利證據的工作（註1）」同時，近年刑訴制度為淡化「職權主義」思維，引進「當事人主義」機制，幾乎「無年不修」令人「目不暇給」，但司法公信、人權保障，迄今仍為人詬病（註2）。
國際潮流趨勢、社會民情變遷的「偶然」？「必然」！因緣巧合的際遇，台灣、日本邁入「千禧年」（millennium）前夕，兩國政府同有「司法改革」的決斷、規劃。“decade”、“decennium”，乃西曆計年單位之一，日文漢字亦有「十年紀」（じゅうねんき）專有名詞。2009年～經過21世紀初始10個年頭，無論「十年樹木」或「十年一覺」，司改十年應有些對照、觀摩，或能展望、策劃未來。同時，2009年日本現行刑事訴訟法制訂60週年，且實施一般國民參與刑事審判之「裁判員制度」，總結該國刑事「司改十年」成果、結晶。因此，邁入21世紀第2個10年，日本司改變動中「裁判員制度」之論理，頗值我國多加關注、探討，用作「他山之石」。
貳、司改原點～民眾為本
1997.07我國召開全國司改會議，經審、檢、辯、學代表及社會顯達熱烈參與討論，有關刑事訴訟改革主要共識：「增強當事人進行主義及其配套措施」，並「以第一審為事實審審判中心，第二審採行事後審，第三審採行嚴格法律審並採上訴許可制」。當時，司法院院長認為我國「司法公信力不能建立」，政府應大刀闊斧進行司改的病因：﹙一）司法改革多非以人民觀點及訴訟當事人的權益為取向，人民感受不到司法的進步。（二）司法程序過於複雜冗長，欠缺效率，使人民權益不能即時獲得保障。（三）司法人員間有欠缺敬業精神，學養不足，以致司法工作品質常為人民所詬病。並且，認為：「以上三者，若不能痛下針砭，亟予司法再造，即使司法獨立、司法預算入憲以及軟硬體工作條件獲得改善，仍祇能說階段性完成局部的改革而已，司法仍難謂已現代化」（註3）。十年光陰倏然已過，撫昔觀今相關針貶、苦口婆心，仍然切中時弊、擲地有聲。
1 9 9 9 . 0 7 日本內閣設立「司法制度改革審議會」，經過2年的研議、調查、討論，總結「司法制度改革審議會意見書–21世紀日本社會之司法制度」。該司改報告認為「21世紀社會‥全球化趨勢更加速進展，國家主權藩籬益趨淡薄」，有鑑於國際社會經濟情勢的巨變，為能建構開放社會、尊重多元價值，並使「法治」（rule of law）深植民心進而改變「國家體質」，必須重新探究、詮釋「司法定位」、「法曹功能」以及「國民角色」。並且，就此三大主軸擬定司法變革基本方針，包括：（一）「呼應民意之司法建制」，架構利用簡便、容易理解、值得信賴的司法制度。（二）「支援司法運作之法曹養成」，確保法曹的質與量上，有充分專業的人力資源。（三）「確立國民為本之司法變革」，創設國民參加訴訟程序制度，提高國民對司法的信賴（註4）。換言之，比較台灣、日本為因應時代變遷、民眾需求，司法改革的論理「若合符節」，在在強調現代化司法應「迅速效率」、「便民親民」，以及「人民為本」。
參、司改辯證～日本策略分析
偵查、起訴、審判刑事程序環環相扣，司法策略變動調整若未整體規劃，相關修法新制或未能發揮應有功能。例如，對照日本刑訴程序立法沿革，二次大戰後採行「起訴狀一本主義」，乃該國刑事制度調整為當事人主義之「首要」變革（註5）。相對地，我國現制檢察官向法院提起公訴，同時「併送卷證」（刑訴第264條3項），不僅起訴書鉅細靡遺的情節勾畫，外人得以「有機可乘」說三道四或借題發揮，「偵查不公開」維護關係人權利、名譽的法律規範頓時瓦解、崩潰。再者，法官於被告未能適時回應、反駁下，即得暗自、單獨閱覽偵查卷證，主持審理過程如何我心如秤、中立聽訟，對於被告訴訟突襲莫此為甚。同時，我國審判期日前法官對於偵查資料毫無防備概括承受，因隨時得檢視卷證資料，所謂傳聞法則（刑訴第159條以下）、排除法則（刑訴第158條司法改革雜誌 75期5758之4）等新增規範仿同具文，準備程序（刑訴第273條）、交互詰問（刑訴第166條以下）的引進實施或華而不實（註6）。
日本戰後現行「刑事訴訟法」施行，歷經五十餘年「立法沈默」刑事程序並無重大變動興革，且該國刑事判決結果普受人民信賴，學者亦有謂之「精密司法」。然而，如同故日本東京大學平野龍一教授研究，為符合國際刑事思潮以及人權保障指標，刑事制度「唯有」藉由「國民參審」機制採擇，方能改正傳統重視偵查筆錄、卷宗等證據調查，並調整審判程序過於冗長、繁瑣事實認定，實現簡潔、迅速審理判決「核心司法」（註7）。東京大學名譽教授松尾浩也，亦分析該國歷來刑事司改興革議題，認為引進一般國民參與刑事司法審判之「裁判員制度」，乃突破日本司法僵化、困局之「必然手段」（註8）。並且，有謂「當事人主義」基本結構，適用「裁判員制度」審理程序原則上未有所變動，同時回歸「當事人主義」訴訟原點，「裁判員制度」運作方能落實，並實現妥適、迅速、親民之刑事審判（註9）。考察日本「司改十年」以「裁判員制度」為核心之論理體系，可整理、歸納如下圖示：他山之石：民眾參與 司改王道59
肆、司改目標～透明、迅速、簡易
去年，我國司法院釋字653號解釋、釋字654號解釋，以及釋字665號解釋，分別就羈押被告看守所中處遇、辯護權保障，以及羈押正當理由的詮釋多所論及。同時，司法院因應釋字446號解釋：「訴訟權‥尤應保障人民於訴訟上有受公正、迅速審判權利」積極草擬「刑事妥速審判法」，以維護被告憲法上「迅速審判權利」 。對此，日本司法改革修法變動，亦有細緻、完整的論述說理與制度設計。
例如，前指日本「司法制度改革審議會意見書」指出：「為實現連日開庭充實、集中的審理程序，應整備包括律師等有關訴訟相關人員體制」「然而，對於無資力聘請律師者，現行法僅肯認起訴之被告，始得享有國選公費辯護」「應導入犯罪嫌疑人公的辯護制度，整備貫穿犯罪嫌疑人階段與被告階段為一貫性的辯護體制」並且，認為：「關於犯罪嫌疑人及被告之身體拘禁的問題點，包括：代用監獄的方式、起訴前的保釋制度、犯罪嫌疑人與律師的接見、令狀的審查，可否保釋之判斷方式等等」「應慎重地審思相關（國際人權組織委員會的勸告）批評的背景因素，今後對整體刑事手續從制度面，運用面繼續加以檢討改進。 」
2004年日本修改刑事訴訟法，有關適用偵查階段國選辯護新制的案件，考量制度初始律師負擔的可能，原限定於法定刑為死刑、無期徒刑，或最輕本刑為一年以上有期徒刑之罪等「法定合議案件」，預期可適用的犯罪嫌疑人每年將有一萬人左右。但是，2009年配合裁判員制度施行，考量訴訟程序透明、迅速、簡易，適用範圍更擴大至法定刑最高本刑超過3年以上有期徒刑之罪等「必要辯護案件」案件，並預期每年適用的人數達10萬人次 。由於，犯罪嫌疑人階段之辯護活動，必須於10至20日的羈押期間接見犯罪嫌疑人，且在此過程能需有完整的辯護準備，方能應付裁判員審判連日、密集審判程序之規範要求 。因此，日本為補足、提升律師等法律人才之人員、素質，司法改革策略上連動創設「法科大學院」，從事專業法學之學士後研究所教育，並調整司法考試制度並大幅提高及格錄取比率 。
再者，日本為能達到刑事審判過程充實與迅速之目標，刑事訴訟法增訂「審前整理程序」、「證司法改革雜誌 75期60據開示」，規定審判期日前承審法官應先整理訴訟雙方攻防爭點與證據調查需求，並訂定明確之審理計畫。另檢察官、被告有義務將己方證據（資料）開示，提供訴訟對造檢視、閱覽，避免審理程序訴訟突襲，更確保被告防禦準備可能 。同時，日本一般國民共同參與之「裁判員制度」審理案件，有關「事實認定」及「法令適用」，裁判員（業餘、素人法官）與職業法官有相同的權限。然而，類如警察無搜索票闖入民宅所取得毒品，並不能作為犯罪認定之證據，相關無罪推定原則、排除法則等法律論理、機制設計，對於參與審判的一般國民恐非容易接受、理解。因此，職業法官與裁判員溝通與共識形成過程，不僅僅是單純地將難以理解的法律概念，以日常用語之方式表達之技術操作，為了將法律概念的核心部分亦能適切地傳達一般國民，法律人有需要再次回歸原點，重新思考、說明相關刑事法律概念原有真意，並且審判程序、內容淺顯易懂容易親近，日積月累司法公信方能逐步建立 。
伍、司改‧審判～非法律人專利
日本司法改革號謂「國家體質」的重塑，乃1868年「明治維新」以來最重大的司法變革。惟該國回顧過去司改失敗經驗（如1964「臨時司法制度調查會」、1987「法曹基本問題懇談會」等），特別制訂「司法制度改革審議委員會設置法」，強化本次司法改革的民主授權，並且相關決議亦設有「工作小組」負責推動修法落實。另依法設置「司法改革審議委員會」13位委員之組成，除憲法、民事程序及刑事程序法學者3位，及曾經擔任審、檢、辯法曹工作3人外，有半數以上委員來自商界、勞工及民間團體等「非」法律人。且1999.07～2001.06司改委員會討論、研議過程，除於全國各地舉辦公聽會直接面對民眾，並定期召開會議多達63次，累積時間長達230小時，過程中不僅會議內容文字紀錄對外公佈，且討論實況藉視迅設備對於媒體記者現場、即時播送。類此有別於傳統政府委員會會議組成、進行、決策，相關設計思維頗值多加探討，應有助我國日後司改共識建立、執行。
1987.03我國司法院所屬院會首長會議曾議決我國不宜採行陪審制，並建議派員考察參審制。另於1994.03研擬「刑事參審試行條例」草案，卻因故未送立法院審議。惟2006年為促進司法民主化，並提高人民對司法信賴度，使法院的裁判更親近人民、符合民情，再次試擬「國民參審試行條例」，設計由職業法官與參審員共同參與審理之機制，經舉辦公聽會多次討論、修改後，2007.09完成立法草案。惟本法主管機關，亦指出：「選任參審員及國民參與審判程序所需付出高昂之行政成本，應及早取得相關的民意實證資料，以供立法參考。 」日本司改十年集大成之「裁判員制度」，並非單發、片段或個案式的神來之筆，而是持續、整體且富有機思維之政策判斷。因此，日本司法改革「裁判員制度」，以及相關配套機制之研究、分析，不僅可供我國檢討刑事程序規範良窳參考，並且對於未來規劃「國民參審」應有所啟發。司改成否在與「民心向背」；「民眾參與」方是司改王道。