兩公約施行 NGO大考驗

邱晃泉

政府批准兩公約的動機是什麼？翻開立法院的會議紀錄，兩公約的批准案和兩公約施行法的討論，並沒有任何立法委員發言，所以顯然不是人民的力量，而是馬總統的意志。因為沒有人民的力量，兩公約批准和兩公約施行法通過以後，到底未來會走到哪邊就很難說了，除了要看政府怎麼執行之外，就必須看民間如何行動，特別是NGO如何向政府施壓。從事國際合作，落實兩公約
兩公約施行法（條文見附錄）第5條第2項規定：「政府應與各國政府、國際間非政府組織及人權機構共同合作，以保護及促進兩公約所保障各項人權之實現。」既然提到政府要和人權機構合作，那麼國際上有哪些人權機構？
聯合國體系的人權機構包括：聯合國大會、經濟社會理事會（ECOSOC）、人權理事會（HumanRights Council）、人權促進及保障次委員會、婦女地位委員會（Commission on the Status of Women）、人權事務高級專員（High Commissioner for HumanRights）、以及依國際人權公約所設的人權機構。
在這些聯合國的人權機構開會時，NGO不但可以列席，甚至有發言權，由此可見NGO的重要性，他們在各地奔走遊說、辦工作坊等，逼得官方代表必須就很多議題要先跟NGO討論。
所謂「依國際人權公約所設的人權機構」，包括依公民與政治權利國際公約設立的人權事務委員會（Human Rights Committee）和依經濟社會文化權利國際公約設立的經濟社會與文化權利委員會（Committee on Economic, Social and CulturalRights）。施行法第三條規定「適用兩公約規定，應參照兩公約人權事務委員會之解釋」，雖然只列舉人權事務委員會，但我個人認為，解釋起來應該是包含兩者。至於「人權事務委員會之解釋」，應該包括這兩個委員會所做出的general comments，即「一般性意見」（或譯為一般性注釋、評論、評議、建議）。
這兩個委員會都接受個人申訴（註1），不過台灣不是聯合國會員，因此國人無法提出個人申訴；台灣政府也不能提交國家報告，所以國內的NGO也無法在聯合國提出相對於政府的影子報告（shadow report）。
再看區域性的政府間人權機構。在歐洲、美洲、西亞、非洲和亞太地區都有這類機構（參見附表）。歐洲理事會（Council of Europe）這十幾年來對台灣人權很關心，經常來進行人權方面的交流，不過台灣兩公約施行 NGO大考驗◎邱晃泉 ＿鄭南榕自由基金會董事長（本文由演講稿整理而成）司法改革雜誌 75期1516 封面故事：兩公約施行NGO大考驗對於這方面較不積極。美洲有美洲人權委員會、美洲人權法院。（令人感慨的是，設在哥斯大黎加的美洲人權委員會以前出版的一些人權書籍是中華民國政府捐款贊助的，美洲人權法院的圖書館也是用中華民國政府的捐款興建的，但中華民國政府自己卻從未出版人權書籍、或蓋一間人權圖書館。）亞太國家人權機構論壇(Asia Paci_c Forum of National Human RightsInstitutions，APF)是由亞太地區已設有常態性國家人權機構的國家所組成，會員並不是這些國家，而是這些國家的國家人權委員會。值得一提的是，這個APF在2006之前是台灣唯一可以在國際上用官方名義參加的國際場合。
施行法第5條還規定政府應和國際間非政府組織合作。國際上的非政府人權組織至少包括國際特赦組織（Amnesty International，AI）、國際人權聯盟（International League for Human Rights）、國際人權聯合會（Federat ion of Internat ionalHuman rights）、國際法律人委員會（InternationalCommission of Jur ists）、國際人權政策委員會（International Council on Human Rights Policy）等。國際特赦組織是全球最重要的非政府人權組織。國際法律人委員會的宗旨是以法治落實人權，例如911後該委員會大力指責美國在反恐方面侵害人權。之前扁政府要草擬人權法，國際法律人委員會也曾派代表來台灣，檢視我們的人權法草案有沒有符合國際標準（特別是兩公約）。國際人權政策委員會則關注諸如媒體與人權、地方政府與人權、企業與人權等議題。
在國內該怎樣才能建立一個人權的政府，使人權得以落實？最簡單、最快、也最必要的便是兩公約的批准。還可以透過國內法律，例如將人權條款置入憲法或法律中，或透過司法實務判決、大法官解釋等。另外像是設立國內的人權監督機構，如人權監察使和國家人權委員會。國家人權委員會必須是依照「巴黎原則」來設立，兩千年總統大選時，三組候選人都承諾要設立，但政府直到現在還在「研究」。人權監察使和我們的監察院是不同的，雖然依中華民國憲法的規定，監察院或許有一部份的功能類似監察使，但並不完全。另外，非政府組織是國內落實人權很重要的一個途徑，台灣的非政府組織在一些領域表現非常好，如推動婦女權利、兩性平權、建立法律扶助制度等。兩公約的架構
兩個公約的基本架構差不多：第一部分是人民自決權；第二部分是一般規定，即關於國家的義務和其他一般性條款；第三部分是實體權利的規定；第四部分是監督機制。第四部分的公約監督機制，形式上與台灣無關，但我認為民間在思考如何監督政府的時候，應該參考這個部分。17
施行法第2條規定「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法之效力」，亦即兩公約前三部分所規定的各種權利，包括人民自決權，國家都有義務要加以尊重、保障並落實。第4條規定，「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」雖然公民與政治權利國際公約裡還有許多權利有待實現，但與現實生活更息息相關的則是在經濟社會文化權利國際公約，例如住屋權牽涉到住屋保障問題，不能隨便占用民宅、侵入民宅，對於沒有房子的人，政府應該設法讓他有適合人類居住的房子可住。台灣的人權觀念有待改進
一般認為公民政治權利基本上是消極性的，著重取消國家對個人的不當干預和壓制，可以立即實現，而社會經濟文化權利則具有積極性，讓個人可以向國家爭取福利，透過國家權力的介入漸進實現。但我認為這種說法並不精確，例如公民政治權利裡面的公正審判權，並不是立即做得到的；相反地，經濟社會文化權利裡面的一些權利，如住居權和平等權，這些政府其實可以馬上做到。
在台灣，很多人對人權的了解和意識跟國際很不一樣，這也難怪，因為台灣有非常特別的歷史經驗。近百年來，從日本殖民到國民黨長期的戒嚴統治，1971年又脫離了聯合國，在內部有獨裁政府、對外又沒有參與國際社會的情況下，我們的人權觀念變得很奇怪。例如，大部分的人分不清楚「人權」與「人道」，或覺得「民主法治」就等同於「人權」，所以政府或甚至民間常常認為法治教育就是人權教育，這觀念其實並不正確。批准兩公約的過程
立法院其實曾在2002年12月31日通過兩公約，當時行政院送到立法院的版本完全沒有保留也沒有加註。但立法院通過時，在公民與政治權利國際公約第1條人民自決權（當時立委看到的版本是「民族自決權」，但事實上聯合國1978年已將「民族」改為「人民」）的部分加註了聲明，認為「依現行國際公約及國際實踐，中華民國早為主權獨立國家，無需再行使民族自決權。」而且保留了同公約第6條有關生命權及死刑的科處與廢除、第12條入出國境的自由。立法委員以為第6條一通過就要廢除死刑，其實那個條文只是「期待」各國都廢除死刑，但並未強制締約國必須廢除死刑。至於第1條民族自決權的加註聲明，是因為部分立委擔心台灣民族自決或獨立，但有趣的是，當時立法院決議中並未對經濟社會文化權利公約的第1條（同樣是人民自決權）加註聲明。事實上，連最怕台獨、藏獨、疆獨的中華人民共和國都簽署了兩公約，對於第1條也沒有加註聲明或保留，台灣卻對這一條加註。司法改革雜誌 75期18
國際公約依法須經立法院審議通過後，諮請總統批准公布。2002年底立法院通過兩公約後，朝野兩黨分別提出復議，以致無法完成批准程序。直到馬總統當選後，為了實踐競選政見，就由立法院在2009年3月31日再次通過兩公約（同時通過兩公約施行法），然後在5月14日簽署批准書。在這次立法院審議過程中，沒有任何立法委員發言，也沒有對公約條文加註或保留。兩公約及施行法的問題(一)兩公約的中文版本
兩公約施行法在施行上有一個「很大的小問題」，就是以哪一份中文版本作準的問題。兩公約的中譯至少有三個版本：一個是1967年中華民國簽署時的中文本；第二個是立法院通過的版本（這個版本跟第一個版本僅標題不同，原本聯合國的版本叫做「盟約」，立法院通過的版本卻改成「公約」）（註2）；第三個是1978年聯合國人權彙編收錄的正式中文（簡體）版。我個人認為應該要用第三個版本作準，因為它才是現行的聯合國官方版本，而且它有把每一條的名稱列出來，搜尋和使用起來比較方便。(二)施行法與憲法或其他法律間之位階關係
兩公約施行法和憲法及其他法律間的關係如何？依據施行法的規定，應該可以認為兩公約的效力高於其他法律，因為第2、4及第8條都說政府的施政，包括行政、立法及司法，應符合兩公約，不符合者都要修改。
但是兩公約和憲法的關係又如何？憲法有些條文跟兩公約的人權規定不太相符，例如憲法第161條規定，各級政府應廣設獎學金名額，以扶助「學行俱優」且「無力升學」之學生，所以學業好品行不好的窮學生不能有獎學金，或品性好成績很差的窮學生也不能有獎學金；我認為這違反兩公約所揭櫫的平等原則，但它卻是我們憲法的規定。另外例如憲法增修條文第10條第9項規定：「國家應尊重軍人對社會貢獻，對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。」對軍人特別尊重、特別保障，我個人認為這也違反平等原則，卻也是憲法規定。(三)兩公約施行需設統籌機關
兩公約施行法有個漏洞，就是這個法律沒有主管機關，只提到依各個機關業務職掌負責或互相協調，但這是很困難的，我們必須促使政府設立一個統籌協調的單位，才能在人權尊重保障上發揮功能，甚至串連國際或利用國際機制，促成個人或台灣的NGO到聯合國或其他非聯合國的區域人權機構去發揮力量。(四)其他問題
施行法第3條規定，適用兩公約應「參照」其立封面故事：兩公約施行 NGO大考驗19法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋，但「參照」的意思不容易掌握，參照到底是「參考」還是「依照」，還是「參考依照」？適用時會有疑義。
第4條規定政府機關應避免侵害人權，並保護人民不受他人侵害，也就是積極保障人權。而監督政府機關是否有依照本條規定尊重、保障和實現人權，就是NGO的工作了。
第5條規定「政府應該和各國政府、國際間非政府組織和人權機構共同合作」，不知為何卻沒有提到國內的NGO。
另外第6條是建立人權報告制度，這是以後NGO一定要監督政府的部分，像是哪個機構提出、向誰提出（兩公約的締約國應該是向聯合國提出，但我們無法參與聯合國，該向誰提出？）、內容要怎麼記載等。或許NGO可以一起推動，人權報告應比照聯合國相關報告的製作方式及內容製作。
第7條規定執行兩公約所需的經費應「依財政狀況，優先編列，逐步實施」。但「優先編列」與「逐步實施」經常是矛盾的。做人權工作常常被認為不應該花錢，但實際上人權工作是需要錢的，經濟社會文化權利公約規定的每個權利都要花很多錢，公民政治權利也是，例如培養有能力做出公平、公正判決的法官就需要大筆經費。所以NGO未來應監督政府是否編列預算在做人權工作。
第8條提到在兩年內檢討跟公約不符的法令及行政措施，但其實台灣更多的問題是法令及行政措施的不足。例如，台灣並沒有一套法律制度去規定如何培養出能做出正確公平判斷的法官。而且只規定在兩年內檢討修正，兩年之後呢？其實應該是要持續檢討，任何不符之處都要改變，不足之處也要趕快補救。對NGO監督兩公約施行的期待
我國執行兩公約欠缺國際監督，目前只能期待像是無國界記者等國際NGO組織，不過希望未來有非聯合國機構的組織，例如歐洲理事會，對我國進行間接、非正式的監督。另外還有些週邊的問題，如政治意識影響媒體等等。實際上人權的保障應該是中立的，在這部分NGO的責任就相當重大。雖說台灣的NGO力量並不很強，參與政治的機會少，但我認為NGO不能只是消極抵抗，應該積極介入國家法律的制訂或行政措施的改進。另外因為經費實在太重要，從預算的編列可以看出政府重視該議題的程度，所以NGO應在政府的預算上多做分析，甚至包括相關員額的配置。
最後，引用羅斯福夫人的一句話：「人權從微不足道處開始」，我們必須要培養自己的敏感度，從身邊的小地方找出問題點。司法改革雜誌 75期20附表：區域性政府間人權機構歐洲《歐洲人權公約》• 歐洲理事會（Council of Europe）• 歐洲人權委員會（European Commissionon Human Rights）• 歐洲人權法院（European Court of HumanRights）美洲• 美洲國家組織（Organization of AmericanStates）• 美洲人權委員會（Inter-American Commissionon Human Rights）• 美洲人權法院（Inter-American Court ofHuman Rights）西亞• 阿拉伯人權委員會（Arab Human RightsCommittee）非洲• 非洲人權和民族委員會（African Commissionon Human and Peoples' Rights）亞太• 亞太國家人權機構論壇（Asia Paci_c Forumof National Human Rights Institutions）附錄：公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（立法院98年3月31日三讀通過）第一條為實施聯合國一九六六年公民與政治權利國際公約（International Covenant on Civil and PoliticalRights）及經濟社會文化權利國際公約（InternationalCovenant on Economic Social and Cultural Rights）（以下合稱兩公約），健全我國人權保障體系，特制定本法。第二條兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。第三條適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。第四條各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。第五條各級政府機關應確實依現行法令規定之業務職掌，負責籌畫、推動及執行兩公約規定事項；其涉及不同機關業務職掌者，相互間應協調連繫辦理。政府應與各國政府、國際間非政府組織及人權機構共同合作，以保護及促進兩公約所保障各項人權之實現。第六條政府應依兩公約規定，建立人權報告制度。第七條各級政府機關執行兩公約保障各項人權規定所需之經費，應依財政狀況，優先編列，逐步實施。第八條各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。第九條本法施行日期，由行政院定之。