你知道什麼是兩公約嗎？（二）：經濟社會文化權利國際公約

林詩梅

張文貞教授提到公民與政治權利國際公約（ICCPR）跟經濟社會文化權利國際公約（ICESCR）方向有點不一樣，不過這也正是容易讓大家產生迷思或誤解之處。當初兩公約制定的過程中，美蘇兩國的角力非常嚴重，不過從公約的前言可以知道，基本上兩公約都源自於人的固有尊嚴，具有天賦人權的概念，並不因為一個性質為社會權，另一個是個人自由權而有所不同。
世界人權宣言通過以後，聯合國大會推動了國際人權憲章的其中一個部分，兩公約雖然都在1966年通過開放簽署，實際上到1976年生效的時候，ICESCR卻比ICCPR提早兩個多月生效。雖然因為一些先天因素，導致ICESCR在實踐上並不像ICCPR具有豐富的內涵，但國際人權法的發展確實正在往這個方向前進。因此，經過幾十年來國際人權法上的實踐，我不認為這個公約有挑戰「天賦人權」、「人性尊嚴」這些意涵的必要。同時前言裡也提到，國家對於人權的尊重和保障是維持世界和平和正義的基礎（基於二次世界大戰的教訓），這個內涵和聯合國憲章第55條的精神是相符的。
ICESCR條文比ICCPR少，共31條，第一部分規定人民自主權，第二部分為一般規定，第三部分是實體權利的規定，第四部分是實施措施，亦即公約之監督機制，第五部分則是最後規定。2008年12月10日，聯合國大會決議通過了一個任擇議定書，並且自2009年9月24日開放簽署；目前已有31個國家簽署，但尚未經任何一國的內國批准，而這個任擇議定書必須有10個國家批准後才能生效。
公約監督機構：經濟社會文化權利委員會
ICESCR目前有160個締約國。和ICCPR不同者，ICESCR並未規定應設置委員會作為公約的監督機構，公約第16到第18條規定國家提出人權報告的對象是經濟社會理事會，由該理事會審查，理事會得要求各專門機構或經社理事會下的人權委員會（現已被人權理事會取代）對國家的報告提出意見；直到1986年左右，經濟社會理事會經過決議，設置了經濟社會文化委員會（下稱委員會）。所以委員會的發展上比ICCPR的人權委員會晚了十幾年，因而法理體系沒有ICCPR豐富；不過委員會這幾年非常積極發展法理、法律體系上的解釋。因此，ICESCR只有一個監督機制，就是審查各國提出的人權報告（ICCPR則還有個人來文申訴機制）。一開始報告並沒有特定的提出程序，直到1988年後才固定，也就是每個締約國必須在ICESCR生效後兩年內提出第一次報告，之後每五年要提定期報告。
與ICCPR的人權委員會相同的是，委員會也很仰賴NGO的資訊。有時候，委員會收到NGO提供的資訊後，認為某個國家可能存在嚴重的問題，但該國在定期報告裡沒有提到，這時委員會可以主動要求該國專門就這個問題提出特別報告。不過和定期報告不同的是，特別報告並非締約國必須履行的義務。
由於委員會沒有接受個人申訴，因此對於公約執行的法理上的闡釋，主要是來自於其提出的「一般性意見（general comments）」。所謂一般性意見是委員會在審閱過許多國家報告、接收很多NGO的相關資訊後，認為有必要就某個公約規定的議題加以說明，以便締約國在準備國家報告或實踐公約義務時有所依循時，所做出的擴充解釋。截至2009年4月，已有20個一般性意見（2009年12月又增加了一個，參見網址：http://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/comments.htm）。此外，委員會在審閱國家定期報告時，還可以提出自己的「觀察結論」（concludingobservation），即針對特定國家的意見。
剛才提到2009年開放簽署的任擇議定書，使ICESCR獲得一個比較大的突破。落實人權保障，一定要有類似法院或機構的裁判，讓權利受到侵害的人有一個救濟途徑。近年來，ICESCR雖然已經透過一般性意見而發展出豐富的內涵，但仍然沒有救濟途徑，因此任擇議定書規定，當ICESCR在締約國內生效後，委員會可以接受個人提出的申訴(communication，或譯「個人來文」)；委員會也可以接受國家間的抱怨(complain)，亦即一個國家認為另一個國家的行為不符公約規定，得向委員會提出，等於是兩國間調停斡旋的機制。不過以台灣的地位，暫時用不到這個機制。人民自決權
接下來談條文內容。第1條人民自決權的部分和ICCPR相同，為人民追求獨立不受干預的權利，包括政治自主及經濟自主。自決權即人權的基本精神，告訴人民有權利決定自己是什麼以及自己想走的路，因此兩公約都有規定，甚至單獨列為一條；不過到目前為止兩公約的委員會都尚未論及自決權的內涵。有人認為說，本條規定只限於非託管領土和非自治領土的人民才可以主張，但從學理上來講，本條的開頭是「各締約國」，因此條文中的「人民」（all peoples）應不限於自治領土或託管領土。
另外，大家比較熟悉自決權的外部意涵，即人民（民族）的對外關係，但目前國際人權法的研究已提出自決權還有內部意涵，即一個國家或一個有效控制的領土管轄權內，人民和政府間的關係──人民有不受政府干涉的權利，對於可能影響人民權益的政府行為有參與決策的權利等等。由此觀點還可以衍伸出民主權和參與權的重要性，即人民有獨立於政府的決定司法改革雜誌 75期2728或政策而從事社會、經濟、文化方面活動的自由。不過這並非委員會目前的見解，只是學者的意見。
剛才有人問，可否依據人民自決的條文來主張公投的權利？張文貞教授認為只要適用ICCPR第25條的參政權即可，根本不需動用到人民自決的概念。從ICESCR的角度來看，雖然這部公約沒有參政權的規定，但由人民自決的內部意涵所衍伸出的民主權、參與權概念，我認為應該也可以做為公投權的基礎。國家的一般性人權保障義務
第二部分是一般性規定的部分，第二條規定國家對於人權保障的一般性義務，公約主要的規定以下四點：（1）採取種種步驟，以所有的適當方法達成公約權利之實現；（2）逐漸達到公約權利之完全實現；（3）盡其資源能力所及達成公約權利之實現；（4）國際協助與合作。張教授有提到就是說ICESCR和ICCPR的左右派、資本主義與社會主義間的爭執，但委員會提到公約本身是中立的，並不偏好哪種制度，只要求締約國採行的政策或措施，都必須以達到人權實踐為目的。換言之，ICCPR和ICESCR兩種權利相互依賴不應偏廢，一個國家不得以經濟發展為由，不保障人民民主等公民政治的權利；在資本主義或市場經濟的國家，也不得認為國家沒有照顧人民、提供人民福利的義務。
第2條「逐漸達到公約權利的完全實現」的規定也很重要。也就是說，國家在經濟社會文化權利的完全實現這個面向，負有漸進式而非立即性的義務；這個規定與ICCPR第2條第1項規定「立即實現的義務」不同。這是因為考量很多經濟社會文化權利的實現，必須要透過國家資源的配置或投入，而每個國家的經濟發展程度、資源能力狀況都不同，無法以單一標準要求締約國立刻要達到公約中規定的權利。但是，漸進式的義務並非指締約國完全不用盡義務，而是要求必須盡該國一切資源能力所及去達到。換言之，國家在做整體資源的配置時，應該考慮如何達成人權保障的目標。不管是政府在編列預算時，或國會在審查預算時，都必須要依據這樣的精神。所以如果一個國家資源充裕，卻忽然刪減教育經費，我認為就可能違反公約規定。
第四點是國家的協助與合作。條文規定經濟社會文化權利的實現，並非各國內國的義務，還有國際性義務，亦即每個國家必須對外援助，去提供低度開發國家一些額外的資源；聯合國千禧年計劃就是一個例子。另外，每個國家的人權義務並非限於領土範圍，必須考慮自己在國際間的行為，會不會在其他國家發生侵害人權的效果。例如一個國家援助另一個國家的發展計劃，該發展計劃在當地是否可能構成人權侵害（例如砍伐雨林、剝奪當地的原住民或少數民族賴以維生的土地）。另一個層面，則國家應注意國內的行為人（如企業法人）在其它國家的行為，是否構成人權侵害。例如台灣的移工仲介業者如果剝削勞工，可能就對其他國家的人民造成人權侵害。這些都屬於國際義務。封面故事：你知道什麼是兩公約嗎？︵二︶：經濟社會文化權利國際公約29
配合漸進式義務的規定，委員會發展出了「最低核心」的概念，亦即公約規定的每項權利都應有最低核心的內容。所謂最低核心，是指公約裡最重要、必須要立刻實現，國家不能以任何藉口不實現的權利。委員會並未就每一項權利都列出具體的最低核心義務，而是依個案判斷。例如某締約國訂有歧視性法律，為達成公約權利的實現，只要廢除該法律即可，因此「立即廢除法律」便是該國的最低核心義務。又以教育權為例，免費提供初等教育是教育權的核心義務之一，締約國必須要運用資源優先讓人民享有這個權利。
委員會將國家的人權義務區分為三種類型：尊重（respect）、保障（protect）及實現（fulfill）。「尊重」人權係指國家應避免干涉個人享有之權利，或個人為了享有權利所盡的努力。由於國家只要消極不作為就可以達成尊重人權，故此一義務屬於立即性義務。例如，父母或學校選擇以母語教學，國家若加以干涉就違反了尊重人權的義務。「保障」人權則要求國家透過立法或政策形成，保障人民不受到其他人的侵害，而若發生人權侵害，國家有調查、懲罰，以及提供有效救濟措施的義務。例如，台灣制訂勞動基準法，以規範雇主如何對待員工。由於這個部分透過立法或政策形成就可達成，因此也被認為是立即性義務。至於第三種「實現」人權的義務，由於涉及資源分配及運用，一般認為是漸進式的義務。例如，國家應保障每個人享有住居權，但無法立即滿足此一目標，那就應該設定短中長期的目標來逐步達成。
一個國家是否違反尊重和保障人權的義務較易判斷，但對是否違反積極實現人權的義務，委員會必須仰賴很多資訊，並建立指標去做比對。指標的建立很不容易，因此國際人權法界發展出violation approach的概念，亦即委員會檢視締約國的施政作為及不作為後，認為有違反保障公約規定權利之虞者，國家必須舉證證明，存在以國家力量無法合理控制的因素，使該國無法達到實現人權的目標。反歧視與平等原則
公約第2條第2項規定反歧視原則，第3條規定男女平等，這兩個原則是一體兩面。基本上，平等原則肯定每個人都一樣，因此應該享有平等待遇；但每個人其實有很多不同的特質，例如性別、族群、宗教、政治傾向或性傾向的特質等，國家不能因為每個人不同的特質，而給他差別待遇，這就是反歧視原則。在人權法上所謂的差別待遇，並不限於法律或明文規定的歧視行為，而是只要有造成歧視效果的事實行為，就有可能違背反歧視原則。第2條第2項的規定列了一些不得作為差別待遇之理由，包括性別、種族、膚色等；不過委員會在2009年通過的一般性意見第20號提到，條文中的條件都只是例示，還有許多非明文的理由也可能構成違反反歧視原則，例如性傾向、性別認同、婚姻狀態、肢體障礙甚至年齡等，這是平等原則的消極面向。
相較之下，平等原則的積極面向是指，每個人因為需求、身分特質等都有不同，以致會有不同的需司法改革雜誌 75期30求，因此國家要達到真正的平等，必須要考量這些不同的需求，讓每個人都有平等發展的機會。例如貧困家庭的孩子，雖然國家保障教育權，也設有基礎義務教育，但貧困家庭兒童可能必須要幫忙家計，如果沒有學費補貼或政策措施協助，事實上他仍然無法享有完整的教育權；所以在平等原則之下，仍然容許特殊的待遇。這正是affirmative action（美國對於弱勢群體的特殊保障或優惠措施）的概念。不過本號一般性意見也提到，國家制訂特殊保障措施，目的不是保障這些個人，而是保障這些人有平等享受權利的機會，因此國家必須檢討，若人民享受權利的機會已經平等，便應停止該保障措施，不然可能會構成另一種不平等。
另外，國家也有立法保障每個人免遭他人歧視的義務，例如台灣以前有些企業會訂單身條款或禁止懷孕條款，國家就必須積極介入以減少歧視，否則便違反平等原則與反歧視的義務。總之，當委員會在一般性意見中提及實體權利的內容時，一定會提到「是否有人無法獲得平等的接近該實體權利的機會」──這是判斷國家是否違反義務一個很重要的指標。亦即，國家不能只把實體權利列為保障對象而不作為，國家必須積極檢視人民是否都有機會平等的享受該權利。權利限制與不得減免
ICESCR第4條規定，國家對於公約權利的限制，不得牴觸這些權利的性質，且目的僅限於增進「民主社會整體的福利」。也就是說，權利限制的目的僅限於為了積極保障權利的實現，唯有當不同人同時行使不同權利可能發生衝突或牴觸時，國家才能立法限制，而限制的目的僅限於讓公約的權利被人民享有。例如集會遊行法，其制訂目的不該在於限制集會遊行，而在於保障人民自由且完整地享有集會遊行權，因此國家所建立的程序規範，必須是為了讓人民更容易享有這些權利。ICESCR這部分的規定，我覺得比我國憲法第23條更具有解釋上的價值，特別是條文中提到「民主社會」，就是說只有遵守且服膺保障人權的概念，才是一個真正的民主社會。勞動相關權利：工作權、工作條件、勞動基本權
在實體權利的規定中，公約首先就規定勞動相關權利共3條，比他種權利要多。這是因為在經濟社會文化權利的發展上，勞工運動扮演很重要的角色，早在19世紀末國際勞工組織即成立，且持續積極發展有關勞工權利的標準；相較於此，ICESCR的三個條文只是原則性、概括性條款，若要研究勞工權利的國際人權標準，應先研究國際勞工組織的各項公約和解釋。
第6條規定工作權。工作權有兩個面向，第一，工作權是每個人謀生的機會，為了生存必須工作。從另一個角度來看，當每個人都去工作提供服務給別人，實際上是對於別人提供幫助，因此人們是透過工作參與社會，與社會其他階層或不同層面發生連結，封面故事：你知道什麼是兩公約嗎？︵二︶：經濟社會文化權利國際公約31亦即，每個人都透過他的工作，對於社會的生存及發展盡到自己的一份力量。所以工作權隱含著社會的接納和自我實現的意涵。舉例來說，北歐福利國家有很多失業人口，他們的失業救濟制度行之有年，因此福利相當優厚；但其實依賴救濟津貼過活的人反而無所適從，無法與社會連結而被社會孤立及排斥；因此從ICESCR的觀點，這反而是工作權的剝奪。
工作權的第二個面向是，勞動者必須能自由選擇工作。自由選擇並非想做什麼就能做什麼，而是指在客觀條件下，每個人都有自由選擇自己喜歡的工作謀生的機會，因此絕對禁止強迫勞動，長工或奴隸制度絕對違反工作權保障。
在國家保障工作權的義務方面，第6條第2項提到充分就業，並不是說國家必須保障每個人都有工作，而是指國家在政策上應以充分就業為目標。所以充分就業只是一個漸進式的義務，畢竟能否達到充分就業和社會發展或經濟狀況有關。國家在考量充分就業的政策時，就業也並非其唯一目標，還應該考量整體社會。前陣子政府為了促進整體就業率的提升，推出發給雇主短期津貼以雇用短期勞工或工讀生這個政策，這種短期措施是否真能達到充分就業，對於整體社會是否有益，頗值檢討。另外，條文中關於就業訓練的部分，國家的義務在於應免費提供就業訓練的服務，即便收費也不能造成人民的負擔，以保障人民接近就業訓練和就業服務的機會。而平等就業的機會，則指除了工作本身內容的需求，雇主不得以其他理由解雇勞工，因此國家必須採取特殊保障措施，例如台灣的身心障礙者保障名額。不過就此種特殊保障措施，國家仍然必須隨時檢討是否有停止的必要。
第7條規定工作條件應達到合理的基本要求，使勞工可以忍受甚至讓勞工樂在工作。條文中列了幾個條件，包括公平工資，一般或許只想到工作的金錢價值，但在國際人權法界，公平工資則指工作獲得的報酬符合社會價值，除考慮經濟價值外，尚包括技術、工作量負擔、健康或安全考量，或是犧牲家庭生活的權利等。至於工資如何能被認為公平？目前為止尚無客觀標準，但至少應使勞工可達到最低的生活需求，因此應有最低工資的保障。最低工資的決定有兩個來源，一是有工會制度的團體協約，另一種則是國家制訂。透過團體協約這種方式必須在工會制度或團體協約發達的國家才有可能，而台灣則是透過勞動基準法由國家來制訂。
另一個條件是「同質工作同酬」和「同工同酬」。就業市場中，女性或某些族群可能會集中在一些低工資的工作環境裡，整體看起來是該族群所得薪酬較低，因此國家應有一客觀指標，若工作的內涵和價值相當，則兩種工作應要有相當的報酬。
第8條規定罷工權。本條第2項規定，對於軍隊、警察或國家行政機關成員行使罷工權，國家得以法律加以限制。這個條文看似指公務員沒有組織工會和罷工的權利，但不論是ICCPR第22條或是國際勞工組織的相關公約中，被限制罷工權的只有軍隊或警察。國司法改革雜誌 75期32外學者則認為，公務員只有在罷工權的行使部分得加以限制，但不能限制公務員組織及加入工會。其他實體權利
ICESCR所規定的權利其實內涵相當複雜。例如用水權，這是委員會在第15號一般性意見發展出來的。委員會認為用水權與食物權相同，是人類生存不可或缺的基本需求，因此必須受到保障。
第12條規定健康權，包括兩個層面，一個是健康自由，另一個是為獲得健康所應得的權利。健康自由是指每個人都享有掌控個人健康及身體的權利和自由，包括個性和生存的自由、免於身心被干預的自由。例如未經許可的人體醫學實驗，除了可能構成虐待外，也是健康權的違反。為獲取健康而應得的權利是指，每個人都有平等取得醫療照護之資源設施、以及健康生活條件的機會。對於健康權，委員會在一般性意見中發展出了頗為廣泛的解釋，除了醫療照護外，還包括了健康生活的條件，即國家有義務讓生活環境符合健康生活條件，以便人民享有健康權。
第15條文化權的內涵頗為複雜。許多公約都規範到文化權，但內涵和ICESCR並不相同。例如ICCPR規定的是族群文化的面向，人權運動到目前為止討論文化權也是出自這個面向，即關心少數族群或原住民的文化、語言的保障，或在社會受到歧視待遇的問題；而為了讓少數族群參與政策制訂，文化權也經常與言論自由或參政權等公民政治權利併在一起討論。從這個角度而言，文化權有集體權的性質，亦即對於一個族群的保障。這和人權著重於「個人」權利的概念可能產生衝突，因為很多族群的傳統文化可能會構成人權侵害，例如傷害人的身體，所以一些國際公約會特別針對這種情形作規定。兒童權利公約就規定，不得以傳統習慣或習俗傷害兒童的身體；非洲人權及民族權憲章、阿拉伯人權憲章裡，也都提到這種個人和族群間的衝突。
ICESCR關於文化權的規定有所不同。它是保障每個人得以享用受人類文明的發展或進步的努力成果，所以在概念上會聯想到的是智慧財產權這樣的權利。委員會的解釋中提到，每個人因創作而擁有的智慧財產權應該受到保護，但縱使個人享有權利，也必須同時保障全體人類也能享有科學或文化進步帶來的好處。換言之，個人的權益不得成為全體人類享有科學進步的成果的阻礙。例如，若發明一種藥物獲得專利權的保障後，權利人用非常高的價格去販售，以致許多缺乏資源的國家無法取得這種藥物，這就可能違反了其他人的文化權。
總而言之，ICESCR的內涵相當複雜，所規定的許多權利屬於新興的觀念，也是目前國際人權法的發展方向。國際特赦組織從今年開始的「尊嚴運動」，就是著重在這個方面，特別是貧窮與人權的關係。就台灣的現況而言，未來公民政治權利方面的侵害可能問題愈來愈小，但我們將會面臨更多在經濟社會文化權利方面的問題。