你知道什麼是兩公約嗎？（一）：公民與政治權利國際公約

張文貞

2009年初立法院批准公民與政治權利國際公約(ICCPR)及經濟社會文化權利國際公約(ICESCR)，並制訂兩公約施行法。雖然台灣要求加入公約被聯合國拒絕，但政府跟民間還是為了加入兩公約及其後續發展而努力，對此我個人頗感興奮。兩公約施行法通過，政府機關已經開始邀請學界擔任講師到各個政府機關去講授兩公約的內容，以及是否符合相關的法律跟政策。我個人是希望透過民間團體來推動相關議題，讓兩公約及施行法在我國生根，這才是比較有意義，而且真的能夠推動台灣往人權立國的方向發展的重要面向。因為在所有國際人權法上的發展上，NGO都扮演了重要角色，這也是我會答應這場演講的原因。兩公約批准之後，外交部將批准書送到聯合國存放卻很快就被退回來，這種情形並非首見。2007年通過加入「消除對婦女一切形式歧視公約」(CEDAW)時，加入書送到聯合國潘基文秘書長手裡，很快的就以聯合國第2758號決議，台灣在聯合國不具有合法的代表為理由退回。事實上潘基文秘書長算是這幾任的聯合國秘書長中，對台灣加入人權公約態度比較嚴厲的；因為2005年立法院通過批准加入世界衛生組織（WHO）體系底下的「菸草控制框架公約」（Tobacco Control Convention），加入書送到聯合國安南秘書長那裡，他沒有給予任何回應，態度比較緩和而友善。在更早之前，1993年，許多當時重要的兒童婦女團體也曾經推動加入「兒童權利公約」，詢問聯合國後他們並不願意讓我們加入，後來是使用自願遵守的方式來落實這個公約。所以雖然這個公約沒有在立法院被通過，但與兒少相關福利跟權利的修法，不管是立法委員的討論、政府議案的說明，或者是相關兒童權利團體的意見都會提到該公約相關的條文。從上述三個例子可以知道，雖然台灣的外交處境困難，但要將國際人權公約落實到國內法卻並不困難。如同上述三個公約在國內落實的例子，就已經使用過各種不同的方式，讓國際公約的規範在內國的法律能有效的施行及遵守。因此，這次兩公約能在立法院通過施行法，確認將來施行之後具有國內法的效力，對照過去的經驗，已是法效力最強的一次。國內人權團體可以把握這個契機，使兩公約在我國國內法的落實比較深化且全面，甚至可以包括其他已通過各你知道什麼是兩公約嗎？(一)：公民與政治權利國際公約◎張文貞 ＿台灣大學法律學院副教授（本文由演講稿整理而成）司法改革雜誌 75期22個國家的實踐及法院的解釋等的習慣國際法（例如不受酷刑的權利），也會有內國法的拘束力。公約內容簡介兩大人權公約從通過生效到現在已有三、四十年的歷史，發展的也非常的快速，有很豐富的內容。今天我想告訴大家這些豐富的內容在哪裡，是些什麼，它在國際法跟內國法的效力是如何之後，大家可以循著自己感興趣的條文，或在NGO人權實踐工作的推動上發展。所以我今天會跟大家介紹公約的背景、概況、詳細條文內容，以及公約的執行機制，例如公民與政治權利國際公約的人權事務委員會(Human RightsCommittee, HRC)。另外，ICCPR有兩個任擇議定書(protocol)，第一任擇議定書是在1976年與ICCPR同時生效，這是為了使ICCPR不只是一隻老虎，還是一隻有牙齒的老虎。第一議定書是讓締約國的個人可以就公約權利的違反向公約的委員會提出申訴(communication)。這次台灣只批准了公約本身而不包括議定書，當然在這樣的國際處境上，台灣大概也無法加入第一任擇議定書，但是它確實是讓ICCPR成為有牙齒的老虎的一個機制。「耶和華見證人」這個教會在台灣和南韓都有主張宗教自由而拒絕履行兵役義務的問題，而不論台灣或南韓的憲法法院都認為服兵役義務的規定合憲（註：即大法官釋字第490號解釋）；不過因為南韓加入了第一任擇議定書，所以南韓的耶和華見證人就把問題提上了HRC，HRC表示意見認為，強制有良心自由衝突的宗教信仰者去當兵違反了ICCPR。雖然台灣無法加入第一任擇議定書，但其實HRC的見解和「一般性評議」(general comments，或譯為一般性意見)，對公約的解釋跟裁判是有拘束力的，即使沒有加入第一任擇議定書，在撰寫國家報告時還是必須參考這些對公約權利的解釋。這是近年來的趨勢，這十年來，HRC希望自己能夠有如依歐洲人權公約設置的歐洲人權法院般，能直接拘束歐洲人權公約所有締約國這樣的地位。所以要了解公約規定的各項權利的內容，絕對不是只看條文，還要去查一般性評議、相關案例中HRC的觀點等，這些都是對ICCPR有權威、具拘束力的解釋。聯合國在1948年通過世界人權宣言時，背後就有一股很強大的國際人權發展力量，希望能夠通過一個人權公約；之所以拖到1966年才有ICCPR，甚至1976年才正式生效，主要的原因就是南北和東西的對抗，以及意識形態（資本主義、共產主義、社會主義）的對抗。很多權利的內涵是依世界人權宣言而來的，雖然許多人認為世界人權宣言只不過是宣言，沒有拘束力，但世界人權宣言當中許多的權利，例如不受酷刑虐待的權利，對孕婦及未成年人不得執行死刑的權利等，透過許多法院的解釋，至今已具有習慣國際法的效力；因此實際上，世界人權宣言也等於有法的拘束力。相較於五、六年前，ICCPR現在的締約國大幅成封面故事：你知道什麼是兩公約嗎？︵一︶：公民與政治權利國際公約23長，目前已有165個締約國（兒童人權公約為第一大人權公約，有193個締約國；消除對婦女一切形式歧視公約有186個締約國）。包括中國共有7個國家雖然已經簽署ICCPR但還沒有經過國內的批准（因此這些國家只是簽署國(signatory)，而非締約國(stateparty)）。條文介紹公民與政治權利國際公約的公約架構，第一部分跟第二部分宣示了聯合國成立當時即已確立的人民自決的原則，第三部分是對實體權利的一般性規定，要求締約國為實現人權公約應盡的義務，這是今天說明的重點。第四部分是國際人權公約到底要如何實施，亦即人權事務委員會。第五、第六部分則是雜項規定。從第6條到第27條，最重要的就是生命權和人身自由的保障，這也是自由權最重視的面向。還有遷徙自由，ICCPR非常強調任何人跨越國境以及取得國籍的權利。還有就是受公平審判的權利和正當法律程序。亦即，ICCPR的架構是先強調生命和人身自由、跨越國境的自由，以及在形式上最基本的公平與正當程序，然後提到一般人想像的政治性權利（思想、表現、集會結社的自由）、平等跟少數族群的保障等；中間並穿插家庭及兒童權利的保護。從這個結構看，ICCPR和ICESCR的基本概念不太相同。ICCPR的意識型態是天賦人權，亦即人人生而擁有人權，並不依附國家主權之上；但ICESCR則相當重視人與國家的關係，以及國家身為資源分配者的社會角色；這也反映了當初兩公約制訂過程中，資本主義、社會主義意識型態的對抗。ICCPR和世界人權宣言還有個很大的差別，就是如同我國憲法第23條，國家得在一定條件下限制基本人權的規定。ICCPR並沒有一般性的限制條款，世界人權宣言則在第29條規定人人對社會負有義務，而且權利可以受到法律的限制；而ICCPR則因強調天賦人權，所以條文並沒有以一般性的規定限制人權的行使。另外有趣的是，世界人權宣言規定有財產權的保障，但兩公約都沒有。這也是因為兩大意識形態對抗的結果：左派支持的ICESCR不認為財產權是重要的，所以無庸規定；右派支持的ICCPR則為了吸引更多的國家來簽署，所以對財產權不做規定。結果這兩個公約對於財產權跟資本主義的市場秩序，都沒有太多的規範。雖然ICCPR沒有一般性的限制規定，但仍允許締約國得於緊急狀態下限制權利的行使；不過有一部分權利即使在國家遇到緊急狀態仍然不能限制，包括第6條的生命權（但允許有限度的死刑執行）、第7條禁止酷刑跟不人道的對待、第8條禁止奴隸、第11條禁止因契約不履行而受監禁、第15條罪刑法定原則、第16條任何人都具有法律人格之權利、第18條思想信仰及宗教自由等。司法改革雜誌 75期24人權並不是「全有」或「全無」，在國際人權法的解釋上，一個人權往往隨著時間，其具體的樣態及面貌才能逐步呈現。第6條生命權的保障就是個典型的例子，這個規定是ICCPR的核心，雖然當時的時空背景下締約國無法達成廢除死刑的共識，但它用漸進的方式逐步推動廢除死刑的共識，例如第6條第5項規定未滿18歲的人犯罪不得處以死刑、孕婦遭判決死刑也不得執行等，連美國聯邦最高法院都在幾年前透過將ICCPR定位為習慣國際法來修改其內國法；又如第6條第6項要求締約國不得推遲或阻止死刑的廢除，即使ICCPR本身並未如其第二議定書之規定要求廢除死刑。至於我國，大法官解釋曾具體援引過第9條第3項「因刑事罪名而被逮捕或拘禁之人，應迅即解送法官或依法執行司法權力之其他官員，並應於合理期間內審訊或釋放」之規定。早年我國刑事訴訟法規定，是否羈押並非由法官來決定而是檢察官，而釋字392號改變了這個想法，該號解釋中大法官便援引該規定及歐洲人權公約第6條（二者內容相同），認為依法執行司法權力的其他官員不包括檢察官，而必須是法官。所以大法官釋字392號解釋是我國大法官第一次正式援引ICCPR。那我之前進行的實證研究是，大法官的意見書中至少有百分之一曾援引國際人權公約，雖然其他國家都是二、三成的比例，但無論如何，我國並不須要等到公約施行法制訂，才有義務援引國際人權公約，國際人權公約具體的人權規範跟態樣可以視為習慣國際法、或藉由釋憲予以援引適用，因此施行法的制訂只是另一個讓下級法院適用國際人權公約的管道。接下來是第14條，對於刑事訴訟程序作了非常詳細的規定；前兩年HRC針對第14條的內涵，又作成一個長達18頁的一般性評議（一般性評議第32號），使權利內涵更加具體，所以如果我們要檢視我國刑事訴訟程序與第14條是否相符，絕非單純核對第14條的條文，還必須要看一般性評議，這也是HRC要求各國的國家報告的重點之一。另一個NGO比較關心的是第21條有關和平集會的權利，規定「除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全…所必要者外，不得限制權利的行使」。對於這個權利的限制，加了「民主社會」的概念，這表示這個條文在考量該權利的限制時，已對於該權利的份量進行衡量，和平集會的權利，實際上必須要受到民主社會概念的權衡。不過許多權威學者都認為，本條規定的「民主社會」的概念，是有意使對於和平集會權利的限制最小化，所謂「必要性」必須通過民主社會的考驗。公約執行機制：人權事務委員會(HRC)接下來談公約的執行機制。最重要的執行機關就是HRC人權事務委員會，其最重要的工作是要求各國提出國家報告(state report)；台灣因為存放被拒，當然不可能提出這種國家報告，但是其實在CEDAW的執行上，國內婦女團體其實對於這個公約的執行不遺餘力，儘管存放書加入被拒，但在2009年3月底便已作成相關的國家報告。至於如何審查？是藉由國家邀請CEDAW委員會的卸任委員（因此已不具官方身分，封面故事：你知道什麼是兩公約嗎？︵一︶：公民與政治權利國際公約25但又有審查正式國家報告的經驗）來台審查（註：CEDAW委員會共18名委員，任期四年且為交錯任期，亦即本屆委員會有部分於2010年卸任，部分於2012年卸任）。其實，公約並沒有規定國家報告的製作方式，但是委員會在運作初期，便已要求各國在檢視內國法令政策是否符合公約要求時，必須依據委員會所訂的規範。聯合國網站上有一份「依公民與政治權利國際公約提出國家報告書之指導綱要」，其中便有要求締約國檢視內國政策是否符合公約，除了應符合條文規定外亦應與一般性評議相符，因此一般性評議對於締約國，有實際上的法拘束力。HRC非常重視數據，它要求國家報告中應提出數據，也很重視性別指標。至於NGO則可提出「影子報告」 (shadow report)，由於國家報告是官方出具，內容大概會以漂亮的執行成效為主，但實際上如何，委員會會參考NGO提出的影子報告。HRC制度化的引進影子報告，並讓雙方對話。這是NGO在聯合國人權體制中最重要的參與方式。一般性評議目前HRC已做出33個一般性評議，大家可以上網站去看（網址：http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/comments.htm）。雖然有人認為一般性評議是「軟法（soft law）」，對於締約國只有建議的性質，但經由HRC的運作，實際上已造成法拘束力。例如第26號評議，在國際法上相當重要，談的是後手國家對於遵守公約的義務之承繼。這號評議是前南斯拉夫和東歐國家裂解時作成，表示人權是公約的義務，不因為國家的滅亡跟承繼而改變，只要前手國家加入人權公約，後手國家就必須承繼加入公約的義務。所以在柏林圍牆倒塌之後，雖然東歐相當紛亂，後來存續的國家仍然強制成為ICCPR的締約國。另一個重要評議，就是前面提及2007年的第32號評議，提到如被告遭受媒體與民眾明顯敵意的對待，致法院進行訴訟不能維持公平時，便已構成對公約第14條刑事正當程序的侵害。第28號評議則注意到性別平等跟宗教、歷史之間的權衡。第20號評議針對體罰的問題，認為即便不是聯合國「禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約」的締約國，只要是ICCPR的締約國，經由該號解釋，體罰亦在禁止之列。第16號擴張隱私權的概念，這是很早以前（1988年）的解釋，但說明了私人領域不能夠被非法侵入，甚至將現代的監視、監聽等都納入了解釋的範圍。特別提這些評議是告訴大家，公約的成長就是透過一般性評議、個人申訴及第一任擇議定書，讓人權事務委員會具有權威，使ICCPR慢慢長出牙齒。2006年前，聯合國有關人權事務的機構地位並不高，只是經社理事會的下級單位；但安南擔任秘書長時，努力提昇人權事務機構的地位，所以聯合國體系下已設立人權理事會(Human Rights Council)，和經社理事會同一層級。ICCPR的HRC也是，藉由自己做成的解釋，以及第一任擇議定書的規範，提昇了締約國的人權意識，也使ICCPR成為了有牙齒的老虎。