檢察體系改革研討會報導

黃雅玲 整理

主持人：今天很高興能有此機會邀請各位百忙中撥冗參與、討論「檢察一體」改革的相關問題。以下就先請各位引言人針對「檢察一體」改革的各項議題發表意見：
法務部代表蔡碧玉檢察官發言：
在此波司法改革浪潮中，政府始終是各界所關注，或應說是各界所期待、批評的對象。在此，僅先就推動目前司法改革之源頭，亦即法官法之審議過程與近況，以及法務部近來對之相應措施之內容，作一說明如下。
首先，在當初謝啟大委員提出法官法草案時，在時間上，就法務部之立場而言，似乎稍嫌倉促一些；另在法官法之審議過程中，事實上，法務部對於民間司改會所草擬之法官法草案之內容，誠如日前新聞媒體所披露者，亦保留有部分不同意見。然而，基本上，法務部向來希望在法官法之審議過程中，保留對於檢察官之司法官屬性再深入檢討之機會，並期望得以審慎態度在法律條文中加以明確規定。
惟在司法改革中，若僅討論檢察官之司法官屬性，似乎仍嫌過於狹隘。事實上，日前基層檢察官所提出之種種問題及改革主張，不僅已超越此一範疇，更直接牽涉到檢察官體系內部之運作，亦即檢察官體系改革之問題。而此一改革意見之主軸，當然包括自檢察一體的問題，一直到檢察實務運作中所產生之種種弊端以及疑問。其實，此係一個老問題，法務部在過去一、二十年間，無論在立法抑或檢察實務上，均未對之加以妥適處理。直到民國七十九年間，法務部方組成一個提昇檢察官功能之委員會，針對檢察一體之相關議題，諸如如何將檢察官體系內部之指揮監督予以透明化、法制化之問題，深入討論，並作出決議。而當時決議之內容，確係朝向資格透明化之方向，隨後並透過各地檢察署內部處務規程之修改，規定檢察首長行使指揮監督權時，「得」以書面為之。惟在翻閱當時會議討論之紀錄時，可發現無論在學術界抑或實務界之前輩，對於此一問題，均有相當廣泛之討論；部分主張認為，雖然經由書面指揮，可使程序較為陽光、透明化，但其同時亦可能導致指揮程序之僵化；故檢察首長行使指揮監督權限之際，應否以書面為之，實係見仁見智之看法；從而當時在修訂處務規程時，基於保留檢察首長彈性行使指揮權限之考量，而在法文中規定為「得」，非「應」。惟在日後檢察實務運作之經驗中，檢察首長引用此一條文之實例，相當少見，而成為例外；並同時造成基層檢察官在職務上之不同體驗，以致基層檢察官認為，倘無更為強力之規範或更為詳盡之規定存在，檢察首長不知按遊戲規則來作，將無以確保基層檢察官公正地行使其職權之可能。目前，針對此一問題，法務部已於今年四月組成之一研究小組，成員係由基層之一、二、三審檢察官所組成，希望透過檢察實務界看法之整合，對於檢察官之角色定位，以及其在刑事訴訟法上該行使哪些職權、職權行使之方向等事項，作出規劃，並期望在意見整合之後，進而將之賦諸於立法。雖然在該研究小組成立期間，產生此波司法改革風潮；但事實上，來自全國北、中、南各地基層檢察官之意見，均得在此一正常管道中獲得溝通。
其次，關於目前檢察官最為關注之問題，主要在於檢察人事制度內部民主化之問題；事實上，此一問題實與檢察職權之行使有更為密切之關聯。在討論檢察一體之陽光法案時，就比較法之觀點而言，不管在德國、法國抑或日本之立法例上，將檢察一體之規定以法律文字明白呈現者，並不多，頂多以一、二個條文為原則性之規定；其實際上多係透過成熟之實務運作，在長年學說以及實務慣習之累積下，使向下之指揮監督或命令服從關係相當有秩序、合理地進行。諸如在德國，該指揮監督之界限，即被要求至少須在起訴法定主義下進行，此外對此雖有較為細緻之想法，但此些想法、主張並未被規定在法律條文之中。而法國則係在一九九三年修訂其刑事訴訟法時，增列下述規定，針對檢察長要求檢察官為起訴或其他處分時，要求其必須以書面為之，且該書面必須檢附於卷宗之中。另在日本，檢察一體則被稱之為檢察官同一體，此除在檢察廳法中有較為原則性之規定外，有關其內部行使之程序，並無相關之明確規定；而此種穩定之命令服從關係，或許係出於日本之民族性使然；且在三次訪日之經驗中，其實務界均不認為此將成為一項問題；惟在相關文獻之整理分析上，仍可見到日本法務大臣或檢察總長干預個案，以致下台之實例。綜上可知，在政治發展已相當成熟之國家或社會中，倘若每一部門之權限均能相互制衡，而國民亦能發揮適當監督之情形下，縱無法律細膩之規定，檢察一體亦能在一定情況下正常地運作。故而，對於未來之方向，就法務部之立場而言，關於檢察一體內部運作透明化之方向，是確定的，並期望得以將之法制化；事實上，目前已就部份條文進行討論，而在法務部之規劃中，係希望置於法院組織法或其他適當之法律之中加以明文規定；然在立法工作尚未完成前，對於目前已達成共識之事項，亦傾向先以行政措施方式加以推動。另外，在比較法制之觀察上，國外經驗之所以能適正推動檢察一體制度之另一主要原因，亦在於其人事制度。而實際上，此兩件事情是相輔相成的；亦即檢察首長之派任管道，抑或領導階層之主任檢察官之升遷，假定其管道非常正常，且基層檢察官可不受壓力和干預，使人事管道正常化，讓檢察官在個案偵查上有抗拒壓力之空間。總之，作為目前法務部推動之方向，除在相關法令中規定檢察一體之內部指揮監督行使方式之透明化外；另一方面，亦在於積極推動檢察官體系內部之人事升遷管道之合理化與民主化。
再者，關於檢察官之角色，特別是關於實施公訴之部分，目前已成為法務部所推動之重要政策；而對於民間司改會等團體而言，其所提出之各種司法改革之主張、立法之推動，其核心亦多在此；無不期望將檢察官在刑事訴訟法上之角色，推向審判權，期望檢察官真正去實施、執行其公訴之職權與地位。蓋過去檢察體系將重心置於偵查上，將超過百分之九十之人力放在偵查工作中，而長期以來忽視檢察官實施公訴之任務；然目前法務部已逐漸意識到調整此一不正常狀態之必要性，而在調整之方法上，首先針對檢察官之觀念進行調整，讓檢察官了解其角色不應與警察完全重複，並強調其應將偵查與公訴工作比率各調整為百分之五十，以平衡其角色；同時亦必須讓檢察官了解其實施公訴之角色是不容置換，惟其偵查之角色則是可由警察所取代的，但警察所為之偵查活動仍須受到檢察官之指揮監督，自不待言。
此外，關於目前檢察官無法落實蒞庭之問題，主要癥結點在於現行檢察官體系中人力不足之問題。通常一般人多僅會指責檢察官未盡其蒞庭責任，而鮮少關注到此一問題之嚴重性。目前關於每年新進司法官之分發，大致上，院方分配到三分之二的名額，而檢方僅分配到三分之一；此一簡單的分配比率，係出於當初司法院之思考，因其認為院方須有辦理民事案件以及刑事案件之法官，而檢方僅須辦理刑事案件之檢察官之故。惟在比較法之研究上，倘欲達到美國當事人進行主義之模式，至少檢察官與法官之比率必須達到九比一之程度；然就我國目前之人事結構而言，縱使是日本或德國之訴訟模式，亦無達到；此係人力之問題。
再來，則是案件之問題。目前法務部為落實檢察官實施公訴之可能，除增加人力之外，另一措施則是減少案件。關於減少案件之方式，有些檢察官認為作為減輕壓力之做法，即是看不見案件，而主張限量分案。然而對於限量分案，（立法）委員與一般民眾則存有不同之看法，且此亦非根本解決之道。從而，目前法務部為減輕檢察官案件負荷之主要做法，在於大量提昇簡易程序之運用。而此當然必須感謝民間司改會在去年刑事訴訟法修法過程中之努力，始使檢察官被賦予如此之空間。而自完成修法以來，法務部已以三個月為期，定期進行評比，並陸續推動一些相關措施；諸如目前已擬訂之簡要說明書，在於讓檢察官訂於傳票背面，便於告知當事人適用簡易程序之好處，實欲藉由協商條文之揭示，鼓勵、誘導當事人主動與檢察官合作，並進而運用簡易程序。倘若大多數案件均得藉由此一簡易程序獲得解決，而不經由公判程序的話，將能使檢察官起訴之案件降到一定之比率。而在近來評比之觀察中，檢察官申請適用簡易程序之案件，每月亦有增加之趨勢。相較之下，在去年未修法前之半年中，檢察官提起公訴之案件，亦即檢察官將來必須蒞庭之案件，其比率約在百分之四十七至四十九左右；換言之，約有半數以上之案件，檢察官均須蒞庭。惟在比較法制之研究上，以日本檢察實務而言，其檢察官提起公訴而必須蒞庭案件之比率約在百分之六左右；而德國則約在百分之十二左右。然以如此懸殊之比率，要求我國檢察官仿照德日檢察官落實蒞庭、實施公訴之形式，就我國現況而言，實不可能。

事實上，作為根本解決檢察官蒞庭問題之第二方法，在此次刑事訴訟法修法之過程中，經由謝啟大委員之支持，已加入對於警察配案權之規定；目前更已擬定相關實施辦法，由各地地檢署之檢察長指定主任檢察官或檢察官，對於警察局移送過來之刑事案件，在尚未分案之前，即先進行審核，若發現該案件調查不清楚，則由該審案檢察官逕退回給警察單位，並依相關規定要求警察機關必須在一個月或相當時間內補齊證據再行移送；同時法務部亦已請求警政署協助制定警察偵查刑事案件之績效考核辦法，欲藉由績效考核之方式誘導警察好好辦案，期望經由雙管齊下之案件篩檢方式，提昇刑事案件之偵查品質。
此外，作為第三種方法，即在於刑事訴訟程序中結合調解程序，期望藉此將許多涉及財產紛爭之案件排除在刑事訴程序之外。蓋在刑事政策之研討上，就比較法上之觀察，可發現國外在刑事立法政策之趨勢上，多朝向民刑合一之結合方向，揚棄傳統訴訟程序將民事事件與刑事事件截然劃分之方式；實際上，常因當事人弄不清楚民刑事訴訟之區分，當其民事紛爭無法民事訴訟獲得滿足之時，其通常亦會提起刑事訴訟；故在美國民間即有相當多之協會，被用以調解上述之糾紛，特別是被設計用來解決上述有關財產糾紛之案件；當案件進入刑事程序之後，其先讓案件進入調解協會進行調解，而此有二項重要之作用目的：在於使被害人獲得滿足，同時亦可使執法者產生兩項選擇，檢察官可不加以訴追，而使案件轉向，不進入刑事司法程序；或縱對之提起公訴，在經由協商、求刑程序，變成緩刑抑或刑的代替；而此相關措施，在文獻資料之整理上，已發現德國曾有相關草案之擬定，但尚未經過立法程序；其嘗試將對於犯罪被害人之賠償作為是替代刑之方法，變成另一種形式之懲罰。事實上，在國內檢察實務中，最困擾檢察官之案件，即屬上述「以刑逼民」的案件；從而，法務部亦希望結合現有之調解機構，亦即運用現有之鄉鎮市調解委員會之功能。雖目前鄉鎮市調解委員會依法所得受理之案件，僅限於民事以及告訴乃論之案件，但目前法務部已與相關部會達成共識，針對於非告訴乃論案件若涉及民事請求權之情形（因大部分刑事案件背後均有一民事請求），檢察官亦可主動提供轉介單，經由到庭當事人之簽名，而將該案之民事請求部分轉介至鄉鎮市調解委員會處理，並將該案之刑事部分先行報結；使當事人能在此段時間中到調解委員會磋商其間有關民事賠償之事宜；待其間民事賠償事宜達成之後，由調解委員會將該案送回；此時檢察官即有數項選擇，倘若調解成功，被害人獲得賠償，依法檢察官得以職權不起訴者，檢察官當可逕依職權予以不起訴處分，而當事人並不會再議；另檢察官亦可利用簡易程序，對於被告求處緩刑或罰金刑等較為輕微之刑罰，而無須使被告經過一般審判程序；抑或在被告犯罪嫌疑不足，而其與被害人間之民事糾葛已透過調解程序解決之情形下，檢察官亦可大膽地予以不起訴處分，無須擔憂該不起訴處分是否將遭上級審發回。
目前希望藉由上述三項措施之實施，逐漸減少偵查中案件之數量；而此些措施目前已獲得基層檢察官之良好回應，惟其成效仍有待日後長期之觀察；但仍期待經由人員之增加以及案件之減少，進一步推動檢察官蒞庭實施公訴之可能性。
礙於時間之因素，隨後若有時間，將作進一步之補充報告。
主持人：我們聆聽蔡檢察官的說明，了解法務部的一些想法及作法，我們感到非常的欣慰，法務部能夠面對民間司法改革的一個需求，也都有在作。基本上，改革除了參考國外的法律以外，很多改革的問題仍需要顧及國內特有的歷史、文化的因素，剛才蔡檢察官也提及對於一些問題，在國外規定其實內容非常簡單，這大概是我們理解的。非常感謝蔡檢察官，接下來請吳東都檢察官來作說明。
吳東都檢察官發言
主席，各位先生大家好。這一次檢察官的改革，很高興我的一個同事剛從法國考察回來，他跟我說，法國剛好在這一兩年也在作檢察官的改革，兩個方向：一個是檢察官的獨立性，一個是人事的民主化。方式跟我們所主張的改革是一模一樣，可見英雄所見略同。提出法國的例子，是想跟大家說明，我們這樣改革的方向是走對了。
我們台灣的檢察體系的這麼多問題，我個人看法主要是兩個大問題：
第一個大問題是檢察機關的獨立犯罪偵查能力。所謂的獨立偵查能力是獨立於司法警察機關之外，尤其是調查機關，也只有檢察機關有獨立的偵查能力，對於涉及商界、政界的複雜案件才有能力去偵辦，同時可不用依賴調查機關，只有在不需要依靠調查機關之時，才不會發生選擇性辦案或是暗槓證據的情形。
第二個大問題是檢察一體被濫用的問題。而克服檢察一體被濫用的情形是比第一個問題更重要，因為若此問題沒有被克服，那麼檢察官的獨立犯罪偵察能力將變成統治者的工具。當然檢察一體的原則在大陸法系的國家都有，然而在其他國家規範都很簡單也都沒有什麼大問題，而我們卻有很多問題，而我歸納在檢察一體被濫用有七個手段，這部分有機會我再報告。
我先說明如何克服檢察一體被濫用的問題。目前檢察一體在國外的規範很簡單，但是他們透過學說及實務界的作法，有一定的程序，這樣的方式可提供我們國內做參考。例如：日本的檢察總長出了一本檢察方法的書，它裡面提到一個觀念，在檢察一體之下，檢察首長（包括檢察長及總長）指揮監督權的行使，要尊重檢察官的意見，若雙方意見不同時，兩人需先進行溝通，溝通之後，如果仍然意見不同，檢察首長有兩個選擇，第一個要尊重檢察官的意見，第二個是將案件收回來自己辦，或是轉給別人辦。也就是他不能強迫檢察官接受他的意見，他若是要貫徹自己的意見，必須要行使他的職權收回案件或是移轉。以這樣的情況來說在什麼情形下要行使這樣的權限，或需什麼程序，我想我們國家應特別規範。這是日本檢察總長的意見。
在德國，關於檢察一體是用「指令權」來稱呼。檢察一體指令權的行使是在法院組織法第一百四十六、一百四十七條規定，這兩條規定條文很簡單，但是實務上他們幾乎沒有使用過指揮監督權。因為他們非常重視檢察官本身的意見，這不僅是理論，實務上他們也真的是這樣做。他們在提到關於檢察首長行使指揮監督權時，要求檢察官有書面陳述的義務。若檢察官有認為檢察首長意見不對之時，應該要做兩次書面陳述意見，這是保障他們公務人員的規定。公務人員若有認為上級長官的命令有違法或不當的時候，要有兩次書面陳述意見的機會，經過兩次書面意見來往的溝通，可能可以避免錯誤或修正疑點，這是屬於法律上的義務。他們要求檢察官有這樣的審查義務，不能說長官說什麼就聽什麼，總是要審查看有無違法或不當。
另外檢察官是一個獨立的官署，要用自己的名義來行使職權，檢察署是合署辦公，所以我們的起訴書署名是檢察官而不是檢察署，這樣對外是要自己負責；然而實務上令人氣憤的是，當檢察首長貫徹自己的意思，卻又不用負責任，因將來若出事，對外是檢察官的名義，因此，這就是為什麼要尊重檢察官的意見，因為是他自己要負責，這就是權責相當的原則。而德國也認為違法的命令不應遵守，這也是當然的道理。
以上幾個國外的作法原則，個人認為在我們國家有五個方法可以防止檢察一體被濫用：
1. 意見要以書面為之；好處是讓行使者審慎，而且將來可以公佈。以前我在基隆當檢察官時，我在實務上都已實踐過，我認為所謂的理想、理念若沒有經過實務的洗鍊，那都是假的。
那時有一次主任意見跟我不同，後來把案件送到檢察長那裡，檢察長依照主任的意見退回來，我用書面將我的意見寫回去，寫回去之後檢察長就要翻書，翻書的結果是我對，所以最後是遵照檢察官的意見，我很幸運碰到一個很講理的檢察長。用書面一來一往就將問題解決，同時避免錯誤。意見用書面陳述另一個好處是，檢察長會濫權，檢察官也有可能濫權；檢察長將來要對檢察官做考評的時候，就可以書面作為依據。檢察長給甲檢察官一年只有一張書面意見，給乙檢察官一年有二十張，且事後證明這二十張是檢察長對而檢察官錯的，這表示乙檢察官比甲檢察官還差，打考績乙等也沒話說。可是現行實務上並不是這樣。
2. 受指揮監督的檢察官應該要有兩次書面陳述意見的機會跟義務。用這樣的方式來澄清問題點溝通避免錯誤，檢察官要寫兩次書見意見可讓他詳細考慮，到底是長官的意見對還是自己對，同時書面可避免口頭意見的矛盾與錯誤。
3. 當檢察官依照自己的良心與法律學識形成確信見解之時，檢察長原則上應尊重檢察官的意見。因為是檢察官自己負責任，不能要求檢察官負責任卻要依照長官的意見。但是若檢察長要貫徹自己的意見時，他要行使職務移轉或收回權。
4. 違法的命令無效，這應該是當然的道理，同時檢察官不需要也不應該遵守。舉一個例子，以前檢察官有羈押權之時，按照刑事訴訟法的規定，羈押要經過訊問之後才能羈押。曾發生在台中地檢署那個「上上級」的事件，還沒有開始調查、詢問，上上級就說這個要收押，這是違法的命令，當然不遵守。違法的命令不遵守這是義務，若遵守自己也就違法。
5. 書面意見在事後經利害關係人請求，應對外公布或交付影本。這屬於事後檢證，是非對錯讓社會來公評。同時在案件移轉或收回時經利害關係人請求也應對外公布。利害關係人包括被告、告訴人、被害人，以及受指揮監督的檢察官。
以上是對於檢察一體的指揮監督權行使的限制。關於職務的移轉及收回權，我們認為也應規範。規範的方式除了以書面陳述理由之外，事後經利害關係人的請求應該要對外公布。同時除程序的規範外，還要加上實體的規範，哪些事由可以行使這樣的權限，我認為有以下四種事由：
1.統一法律的適用。
2.統一追訴權的行使。這兩點是為貫徹檢察權對外行使要統一的憲法上平等原則。
3.檢察官行使職權有違法或明顯不當。
4.承辦檢察官無法勝任職務的執行。例如檢察官生重病或專業不夠時。
而目前最迫切的就是這些條文的規範，像司法官法、法官法、檢察官法這些法案之間要如何訂定，這是套餐。而我認為要先用「單點」的方式，要先修正法院組織法第六十三、六十四條，相關意見我都已整理在今天所提供給大家的書面意見上。另外我有漏了一點，是我還在思考的部分，關於檢察長的指定分案權這部分應有的規範，我還在思考中，將來可能還會在增列一個六十三條之一來規範檢察首長的指分權，防止被濫用。
以上是我對於目前檢察體系中檢察首長的指揮監督權、職務移轉收回權，如何防止被濫用的情形。另外一個問題就是檢察首長的人選問題，若檢察首長人選是好的，那被濫用的可能性就比較低，所以在我們的要求中還有一個「檢察人事的民主化」，這是為了要讓好人來出頭、讓真正依照法律來執行的人能夠出頭，而不是那些濫權的人出頭。這是和防止檢察一體被濫用的問題同時重要的問題。
以上是我的簡單幾點的報告，若各位先進有任何問題請不吝賜教。
主持人：非常感謝吳東都檢察官，他目前是在士林地檢署，從他剛剛的說明中可以瞭解他在檢改部分的用心，對於法院組織法第六十三、六十四條草案的修改，他稱之為檢察一體的陽光法案，這是值得我們注意的部分。接下去，我們請朱朝亮檢察官為我們作說明。
朱朝亮檢察官發言
林老師、陳老師，各位法律界先進大家好，首先感謝各位對於我們檢改會的支持，檢察官的定位問題一直是我們關注的議題，因緣際會此次剛好有這樣的機會，檢察官開始由下往上的改革，成立檢改會，正式成為一個有組織的運動。我們的目的一開始的確是擔心我們的檢察官保障是不是不見了、地位不如法官了；但是經過我們內部的思考及外界幾位立委、先進的指導，我們也開始自覺了。
事實上，檢察官的問題不只是地位保障的問題而已，而是檢察官的功能是否能真正發揮才是我們一直在思考的問題。首先我們感覺檢察一體的運作上出了問題，且背後還有案件指分的問題、人事的公開的問題，一一浮上檯面。在去年陽明山修憲的時候，我們也請民進黨、新黨的國代提議，檢察官需不需要入憲？檢察官到目前為止的定位仍不清楚，到底是司法官還是準司法官？如果這樣不清楚，為何不在憲法中明文規定？
老實說，當檢察官十年，這幾年才發現作檢察官的權力實在很大，檢察官上至總統、下至庶民，內亂、外患罪誰都可以辦。檢察權這麼大，但在檢察一體的設計之下，經由人事任命、指分進而千涉、影響個案則更可怕。更何況目前是政黨任命行政院長，行政院長任命部長，部長任命總長。所以我們一直在思考檢察官定位的問題，很高興民間司法改革基金會也看到這樣的問題，促成了這次的機會。所以有希望經過今天的討論之後，大家一起來推動檢察官定位入憲，以弭平爭議。
檢察體系改革的部分，檢改會有一個大方向在思考，也就是所謂司法民主化的問題，不僅只是檢察總長的人選問題，還有當檢察權這麼大的時候，只是需要對自己的良心、法律知識負責而已嗎？難道不需要向人民負責嗎？那麼接下來的思考是，掌握檢察大權的檢察總長應否對人民負責？而如果要讓總長對人民負責，總長人選是否仍由部長任命？還是應改為總統提名、國會同意？經由國會同意、任命的程序，來達到人民監督的目的。並且透過五年任期制，除了犯罪之外，不能因為政策的改變而隨意撤換總長，來限制檢察體系不僅能夠獨立，並且能對國民負責。老實說，在民主制度，沒有一個機關能夠真正獨立，我們強調的反而是制衡，一個完全獨立不受制衡的機關可能變成獨裁、自以為是，這包括法院的審判也一樣。像在日本，最高法院的法官要定期接受國民的審查。在國外，總長由總統提名，經由國會同意的體制也相當多。這些都是我們所考慮的問題。
另外檢改會努力的方向，是配合這整個的思潮訂定司法官法，我們的版本也在各位手上，請各位不吝給予我們指正。在草擬司法官法時，我們首先區隔法官與檢察官的定位問題，我們將法官定位為「憲法看守人」，檢察官定位為「公益代表人」。區別在於法官的角色是為了看守憲政體系的價值而存在的；檢察官則需瞭解這個時代國民最大法規範的正義需求，要實現這個時代國民的正義需求，這是他公益的角色。以這個立場去監督法院的裁判、督促警察追訴犯罪，進而主動偵察犯罪。在此檢察官的「公益代表人」的角色也與警察作為一個社會秩序、治安維護人的角色不同。這是我們的司法官法版本中第二、三條的對法官、檢察官的定位看法。
其次，對於我們內部的案件偵辦當中，檢察權力過大以致引起許多人想干預的情形，國外有一句話說：「能夠控制檢察官，就能控制形式司法正義」。因為檢察官在刑事訴訟的偵察過程時扮演司法警察的角色；在行使強制處分權之時，他扮演預審法官的角色；在提不起訴的時候，他扮演審判者的角色；而在蒞庭的時候，則要扮演辯護人的角色；甚至在判決確定後交付執行的時候，他還要扮演罪犯矯治師的角色。所以在整個刑事訴訟的過程，從開始到結束，完全都在檢察官的掌控中。這就是為什麼說：「能夠控制檢察官，就能控制形式司法正義」。法院是被動、不告不理的，案件若無法送到法官的手中，司法正義就無法被實現。所以這麼大的檢察權若由特定的人、政黨控制著，那麼所謂的司法正義就淪為某些人、政黨的意志。所以在司法官法的設計上，我們也將陽光法案放入，剛剛吳檢察官則提到要將陽光法案放在法院組織法中，我們不堅持。
在檢察體系中，有一個特別的「分案」規定，也就是說沒有案件分給你，你是不能偵辦的，不像警察，沒有「分案」也可以辦。這樣的規定讓真正在做事的檢察官不斷遭受打擊，因為碰到有爭議、敏感性的案件檢察長會說再查再查，不真正授權。
（下期繼續刊登，敬請期待）
另一個問題是，案件分出來之後，也許是調查局移送，也許是自己簽分的，可是這邊還有一個剛剛吳檢提過的「指分」的問題，透過「指分」，他就可以選擇與自己意志較接近的檢察官。在地檢署大家都知道，當案件分給某些人就是辦真的，分給另一些人就是辦假的。所以在設計上就需避免這種的缺失的可能性。往往厲害的檢察長在「指分」的這一階段，便已迴避掉問題，已不需要再等到去移轉、收回案件。不過以後若在設計上將「指分」拿掉，變成抽籤，那麼就像吳檢察官所提的指揮監督權的陽光就有必要。
再來是內部運作的問題，檢察一體有縱向一體、橫向一體，縱向一體就是指揮監督，橫向就是協同辦案的問題。在我們的經驗當中，也碰過檢察長透過協同辦案的多數決方式，將承辦檢察官的意見否決掉，以達到其目的。所以在我們的版本中，提到協同辦案就是由承辦檢察官自行尋找志同道合的檢察官共同辦案。另外我們設計一個「協助辦案」，重大案件、需要大規模的搜索、偵訊、扣押，需要其他檢察官作一些現場的協助，這時仍由承辦檢察官全權負責。那麼這裡也涉及到這群檢察官濫權時怎麼辦，此時縱向檢察一體的機制就出現，檢察長就可以行使接管權跟移轉權，包括這群協同檢察官若有違法濫權時的處置。
這裡所謂指揮監督的問題我們分成三個層次，一個是行政監督；一個是一般檢察事務的監督；一個是個別案件的指揮監督。行政監督的問題就是檢察行政事務的問題，這裡我們規範法務部長可以對於檢察行政的政策作監督、指示，但是對於個案不能命令總長、檢察長、各個檢察官，這在我們的版本的第三十八、三十九條的規定。
一般的監督就是檢察總長、檢察長對於檢察官做一般事務的監督，但是不能命令他起訴、上訴，也不能命令他如何執行。因這屬於個案監督的問題，個案監督的部份也只能透過個案的移轉與接管，檢察長可以做注意事項的指示。個案的起訴、強制處分的執行、上不上訴、是否提起再審、刑事執行如何執行、是否易科罰金等皆由檢察官自行決定。除非檢察長認為檢察官執行違法，透過移轉權、接管權來行使，否則檢察長不可以千涉個案的處理。這些都是我們在陽光法案的設計。
另外在我們法案上較特殊的是仿日本設計的一個「司法官適格審查會」，引進國會的議員來參與司法官的適格審查，不稱為「司法官懲戒委員會」，而稱為「適格審查委員會」。因為檢察官的適不適格，不一定涉及懲戒事由，可能包含身體、精神的狀況，若有不適合執行職務，也將透過審查的程序淘汰之。透過適格審查委員會的設計，國會議員也可以監督法官、檢察官人格的問題，還有其法律素養是否能對國民負責，以達到我們所說的司法民主化的實現。
以上是我們司法官法的設計理念，目前我們的法案尚屬初稿，若各位先進有寶貴意見，我們隨時可以接受各位的指正。
主持人：非常感謝朱朝亮檢察官，我們瞭解朱檢察官是檢改會裡的大將，這次司法官法草案我們會詳細研讀。我們特別欣賞的是朱檢察官能以特別寬廣的角度來看待事情；司法官需要監督也需要制衡，特別他也一再強調檢察官權力非常之大，不錯檢察官與法官不同的是，他是一個侵略性、積極性的角色，是一般老百姓又愛又怕的角色，因為他一方面打擊犯罪，二方面也擔心在執行職務的時候，逾越分際而侵害到人民的人權；在拿捏之間，希望他們能發揮積極性的最大功能，同時減少可能產生的一些疑慮。我想我們從朱檢察官的說明中得到很多啟示。謝謝他！接下去我們請台大林教授發言。
林山田教授發言
各位女士、各位先生，大家好！
我想幾個比較基礎性的問題應該先確立。在比較落後的地方，誰控制了軍隊，誰就控制了政權；在我們這個地方，誰控制了檢察官，誰就控制了政權。本來司法是政治的下游工業，我們應該是政治改革之後，下游工業才有可能推動。可是這幾年的實際經驗如果能將法律人的社會力釋放出來，我認為可以對台灣有較根本性的改革；但是這個社會力的釋放，需要很多媒體的配合，可是這部份又涉及許多專業的問題，一般人比較不瞭解；明明涉及整個社會公平正義的問題，可是沒有一定的專業水準卻又無法參與。在檢察體系中有很明顯的違法事情，像九四年的「上上級」事件，那樣的檢察長已經明顯違法到應該繩之以法的程度，但是只要由法務部的次長出面說一聲「檢察一體」，如此違法的事情就大事化小，小事化無了；媒體熱鬧了兩天，就船過水無痕，不了了之，這是荒謬到極點的事。所以假如各方面的配合，尤其媒體盡量朝這部份去揭發的話，我想整個司法改革的運動才有所成。
我想所有的事都是由簡單到複雜，整個犯罪的偵查跟審判都是像早期的審問制的程序，也就是從偵查、逮捕、起訴、審理、裁判以致執行，皆由單獨一人。所以中國以前時代，縣官就等於檢察官、法官也等於執行官；這樣三位一體、四位一體的觀念，已根深蒂固在中國文化支配下的台灣。所以我們動不動就想要「一個一人全包、無所不包、包山包海」的執法者，我們稱之為「包公」。大家一直要包下去，所以包括司法人員條例裡也要搞一個「司法官」這三個字，在這之下，再包括什麼法官、檢察官。
本來程序從簡單的審問式的程序到了控訴式關係，這是整個民主法治影響之下的訴訟程序，他就是需要有這美好的三面關係，這扮演的角色不同、本質不同，硬是將他混為一談，這種考試就叫司法官特考。這麼重要的人，他讓你沒有尊嚴，因為你不是屬於高等考試，而是「特種考試」，在我們的文化之下，「特種」就想到「特務」之類的印象。我跟王作榮當面講過很多次，他都說要改要改。為什麼我們就不能用高等文官考試來取用法官、檢察官？從這樣的心態就可以瞭解統治者的想法，只要你沒有足夠社會力就什麼都不用談。只有在這裡開會，然後報紙、雜誌報導一下，實際上在台灣要能夠劍及履及，才能有足夠的社會力。
所以我想將這些基本觀念釐清之後，才是長遠之道。不要在什麼法院組織法當中將檢察署的東西放在一起，既然是不同的東西，就應該區隔開來。有法院組織法也有監察機關組織法或是檢察署組織法，然後有法官法，就一定要有檢察官法。檢察官不要擔心說將切割開來就會失去司法官的地位，這樣的疑慮絕對不要有，我們可以在檢察官法裡將應有的地位、保障寫得清清楚楚，不要老是要抓著「司法官」這樣的用語。我看檢改會、法務部的版本甚至直接稱之為「司法官法」，這樣完全跟社會脈動不符。甚至有人還說德國也沒有「檢察官法」，那是因為德國不需要！他們光一個檢察一體的觀念，透過學術、慣例的運作，就運作得很好，根本不用見諸於條文。所以我們刑事訴訟法的教科書這部分討論的不多，但是我八月份即將出版一本刑事程序法，就將檢察首長的檢察指令權跟行政監督權以很大的篇幅來討論，期待先透過學理先釐清相關問題之後，然後透過清楚、實際的條文規範，才有辦法運作。否則什麼檢察一體，只是「檢察多體」、「檢察解體」！還拿出來虛晃一招，說「檢察一體」是專業。
但是以目前立法院的素養，根本就沒有能力去制訂相關法案，在目前現階段沒有這樣的社會力。還有立法委員的素質也堪慮，有時真的想不要當教授了，真想提早退休！雖然對在座的謝委員不好意思，但我還是要說九五年「羈押權」的例子。我還清清楚楚記得七月十三日晚上六點多，這樣隨便開玩笑立了個法，而立法之後我們就要研究、我們要教，這真是很痛苦的事。突然三年前一讀未通過的法，當天晚上拿出來要優先討論，而且透過表決希望當天晚上就要三讀通過。這樣已是無法無天了，當年那些老賊也不敢這樣亂搞，全面改選過的立法院竟然出現這樣的情形。說實在，我是不信任立法院可以立什麼法官法、檢察官法，我想可能近程的，需要一步一步來完成，需要第一步掌握的是「檢察指令權」。不允許檢察官、主任檢察官這樣繼續濫用個案的移轉及收回權以致掌控、干預個案的調查。我覺得也不用什麼「陽光法案」，台灣哪有陽光？乾脆直接將法院組織法的六十三、六十四條區分成「行政監督權」與「檢察指令權」，這兩者不應混為一談，然後整個檢察指令權內涵應該包含職務介入權與職務移轉權，同時應該有以下界線：
1. 檢察首長無權下令檢察官對某案不得開始偵察、也不得命令對某案以開始偵察的檢察官停止偵察。
2. 檢察官依偵察所得證據足認被告有犯罪嫌疑，即應提起公訴，檢察首長不得行使指令權命令檢察官不起訴處分。
3. 檢察官經過偵察所得證據認為犯罪嫌疑不足，即應不起訴處分，檢察首長不得行使指令權命令檢察官提起公訴。
4. 承辦檢察官若有偵察不力或濫用檢察權之時，檢察首長方可動用檢察指令權。這難怪在德國，刑事程序法學的論述在這部分討論不多，因為實際很早就運用到，誰都不敢明目張膽到這樣的程度，因為這問題茲事體大，敢這樣濫用指令權，這一抖出來，馬上變很大的政治風暴。但是我們可以看到一九八九年的「第一高爾夫球場弊案」就有非常明顯的弊病。
5. 未參與具體個案的偵察工作，或對具體個案不瞭解的檢察首長，不得針對檢察官所偵辦個案之偵察工作，作具體指令；否則，即屬檢察指令權之濫用。像一九九四年的「上上級」事件，大家都很清楚，本來還只是傳聞，結果那個證據字條竟然出現在媒體上，嚴重到這樣的程度，竟也照樣沒事。
因此大家可以瞭解這個社會已經到什麼程度，重點就在這裡。至於檢改會與法務部竟然要把什麼大法官等全部用「司法官」的定義來含括，把這些本質、角色皆不相同，全部都放在一起，用一個大帽子罩住，這樣的法律到後來是不能運作的。以上是我的一些想法。
主持人：非常感謝林教授，每一次聽林教授的發言，都會讓我們有一些新的思考。林教授提到究竟是用司法官法來制訂，還是法官法、檢察官法來分別制訂，因為牽涉到規範的屬性及內容，皆不相同，這值得我們來思考。謝謝林教授寶貴的意見。接下來我們請蔡炯敦法官來跟我們指教。
蔡炯墩法官發言
各位先進大家好！
記得在三年多前，台灣法學會曾邀請我跟鄭法官，一起來談法官自治法的問題，我們當時欣然答應，但我覺得有很多相關的問題並不是法官自治就能解決，所以在當時我就大膽提出，既然要玩就玩大的，提出研討法官法的構想。司法院當時已經在進行法官法的研修，但是這樣的法案已經研修十幾年，還是一直在研討當中，如果沒有民間的刺激，就算再過十年可能還是在研討，基於這樣的動因，當時台灣法學會、民間司改會、律師公會等就開始研討法官法，很高興在當時種下這樣的火種。
前天，一個媒體記者碰到我的時候說：「都是民間司改會法官法惹的禍！」我說：「怎麼說呢？」那個記者說：「為什麼把檢察官排除在外？」我回答說：「這兩個屬性原本就不相同，很難把它併在一起。如果是惹這樣的禍，對我們的司法而言，也算是個正面的效應。」
我一向覺得今日的司法公信力之所以不彰，我們所有的法律人都要負起這個責任，因為這個責任光由法官來承擔是不公平的；如說應由檢察官、法官應該承擔司法公信力不彰的重擔，這樣也不公平；律師界當然也應該負相當大的責任；而法官、檢察官、律師都是法學教授教育出來，當然法學教授應該負更大的責任。而司法改革一定要全面性，大家一起來，立法委員當然也不能置之度外。我覺得在過去，我們在威權體制之下，行政權獨大根本不把司法權擺在眼裡，我總是覺得這也是司法公信力不彰的根本因素。在最近一的年，我們在司法改革已經跨出了很大的一步——司法預算獨立，我們今後應該有很大努力的空間。如果說司法是為人民而存在，卻無法從人民的角度來思考，這樣的司法改革是無法成功，我們需要多聽聽人民的聲音。當然法律有它的專業性，但是推動司法改革工作，我們要考慮的是人民的需要，而非站在檢察官、法官的身份保障立場來看問題。我的一個同事（袁崇楨法官），在今年律師雜誌上寫了一篇「查拉圖斯特拉說」，帶有諷刺的味道，譏諷法官，蠻有趣的一篇文章，如果各位有興趣，在台北律師公會的雜誌上有刊登。我想這樣的一篇內容可以讓大家來省思，今天的司法問題，不是說貪官無法辦好案子，而是清官也無法將案子辦好，因為整個訴訟制度，把好的法官累垮、拖垮了，難以發揮功能。
一個多月前我跟司改會的林執行長，一起去士林地檢署見一些司改的檢察官大將，記得當時曾向那些檢察官提到，我們很多法官都在期待檢察官能加快腳步，一起趕上來，談司法改革我們不能只談法官的問題，不談檢察官的改革。我們很高興檢察官有這樣的自省，因藉對現制的不滿，以及這一次民間版法官法的刺激，把檢察體制內很多不合理的現象能夠都說出來，相互激盪之後，將一些制度面所存在的問題，提出根本解決之道。
在我從事法官大概有十五年的生涯當中，我辦刑事案件的時間並不是很長，所以我今天接受邀請來參加這樣的研討會，心裡實在有點惶恐，因為距離辦刑事案件的時間有點遙遠，我本身對刑事問題也沒有什麼研究，我原認為是應該邀請刑事庭的法官來參與本會。不過我可以把我剛當法官時曾擔任兩年半左右的刑事庭法官的經驗與想法提供出來給大家參考。當我擔任刑事法官的時候，心理覺得蠻難過也蠻痛苦的，在我接到檢察官的起訴書時，我要先擔任檢察官的角色，因為根據檢察官的起訴書、證據，基本上就會先讓法官形成心證認為被起訴者大概是有罪，也先會朝有罪的方向去追。而有時被告沒有辯護人，我也要充當辯護人的角色來幫他否定檢察官的指控來判他無罪；最後我才能擔任一個仲裁者的角色。我覺得這樣的角色讓我相當難過，如果一個法官在接到案子時便先入為主認定被告大概是有罪時，想要保持一個中立的角色，在事實上是不容易的。
另一個讓我痛苦的情況是，我覺得檢察官無法發揮主動偵察犯罪的功能，這不光是檢察官的問題，而是整個司法體制的問題，因為案件量太多，下至檢察官一直到最高法院，皆以結案為己任，案子到手上的，盡可能推出去就推出去，這樣的心態讓我很難過，司法制度好像在打混仗。檢察官把案件混給法官、一審混給二審、二審混給三審、三審再踢回來二審，這樣受害的只有老百姓。你說今天司法公信力不彰，我當法官都不相信司法，我還能期待老百姓能相信我們的司法嗎？我想這些是全面性要解決的問題，剛剛林老師提到目前是「包工制」的訴訟體制，我心有所感，我們也常常這樣形容自己。所以我想法官、檢察官定位問題一定要釐清，因為讓一個人去負擔許多不同、相互衝突的角色，又要期待他把工作做好？我個人不太相信。法官很不容易保持中立，這樣當事人怎麼會信服法官的裁判？也許前一陣子黃瑞華法官認真追查伍澤元的案子，大家都拍手叫好；但是我們回過頭來思考這問題，這本來應該是檢察官要作的事，一個法官卻對被告窮追猛打，被告如何相信法官會對他公正審判？而事實上黃法官這樣的作法卻能得到社會輿論的支持與認同。而黃法官為什麼可以這樣？因為現在的刑事訴訟法賦予他這樣的職權，而他也有這樣的正義感。但我覺得這跟法官的角色事實上是有衝突的，也許伍澤元案對部分的檢察官也有刺激的作用。
關於檢察一體的問題，吳檢察官提出他個人很多的看法，我很贊同。我總覺得國外的法律也跟我們一樣有相同的規定，同樣的東西別人用得很好，為什麼我們實行起來就很糟糕，這就是人的問題嘛！比較差的制度，若有好的人來落實的話，還是可以運作的很好；反過來再好的制度，若執法者根本不把他擺在心裡，就算規定得再好，也是空的。所以我很贊同剛剛林老師提出來的構想，讓檢察一體盡量的透明化、接受社會的公評，如果朝這樣的方向來努力，一些弊端應該可以慢慢的減少。
其次，剛剛林老師提到的檢察官的定位問題，還有前面有檢察官提到關於檢察官是準司法官的地位、是公益代表人、監督法官的角色。我認為在刑事訴訟的架構下，檢察官應該是代表國家作為犯罪的追訴者，是一個原告的身份；監督法官的裁判，不光是檢察官的事，甚至社會、輿論都應該可以監督法官的裁判。當然法官案子有沒有辦好，律師、檢察官都很清楚，監督法官的機制，應該不僅止於檢察官，至於檢察官是不是應具有準司法官的地位，或行政官的地位，這我倒沒有定見，我覺得重點在實質的內涵，而不是形式的外觀，今天如果法務部提出司法官法，不過是將司法院版的法官法中的法官改為司法官，而忽略裡面不同的內涵、性質，我個人就不贊成將兩者併在一起。在日本他們有裁判所法、檢察署法，沒有法官法及檢察官法，但也運作的很好。
我剛剛提到我們的訴訟程序讓我們好像在打混仗，這是因為金字塔的訴訟制度沒有建立起來，最高法院沒有嚴守法律審的角色，我們的最高法院的法官是全世界最多的，最高法院的法官太多，會使得法律見解難以統一，相同或類似個案皆常有不同的法律見解出來，屆時受害的還是老百姓。這樣的體制不早日調整，我們的司法公信力如何建立呢？我記得在前不久，施院長跟高院法官座談，我曾提出這樣的問題，怎樣讓最高法院就相同或類似案件，不致有許多不同的見解並存？施院長沒有答覆我這個問題，避而不答；我覺得今天也許檢察官、法官的定位很重要，但我想金字塔訴訟程序的建立也是迫不及待，這樣的工作有賴全體司法人與媒體的努力與推動。
主持人：非常感謝蔡法官，雖然說已經很久沒有辦刑事案件，但是聽蔡法官娓娓道來對於檢察制度的建議及寶貴的見解，非常感謝。接下來我們請民間司改會顧立雄律師來說明。
顧立雄律師發言
記得我在律師職前訓練所上課，講刑事辯護實務時提到辦刑事案件的挫折最大，對此我一直有很深的感觸。我個人認為在目前的司法改革運動上有三個比較重要的議題：
1. 刑事審判制度的變革
這不是說民事比較沒問題，而是在刑事審判品質普遍低落的情況下，期望刑事審判的品質能在符合一個法治國的原則下，經由制度的變革能普遍性的達到一定的水平。
2. 法官制度的設計
這是說法官的學養及人權意識在當代的法律人裡應維持在一個高檔，也就是我們的司法審判的水準當然是看法院裁判的水準，法官的素質應該維持在高檔，不應該是比較差，更不應該是最差的。
3. 檢察體系要如何重新打造
檢察體系我個人認為是已到達必須要重新打造的程度，檢察職權必須經由重新設計，以便在符合國民公益的原則下能確實有效的發揮。
以上這些是我認為目前最重要的司改議題。
關於我們所提出的法官法，有一段前因就正如蔡法官所提到的緣起，不過經過這段時間內容的增改，司法院的法官法也因為這樣而加緊了它的腳步。經過這兩年多來經過非常多人的努力，也逐漸成熟，現也提到立法院去，也因此有許多其它的版本出現，這是件可喜之事。我們法官法設計到最後，也跑出檢察官的議題，不過很欣見後來的發展，對我們來說，我們是有意的要將這樣的問題拋出，讓檢察官反彈，因為有反彈才會有反省，有反省才會有進步，而且來自於內部的反省才是最重要的。
關於檢察官定位的問題，我們司改會的立場認為這是最不重要的，不過跟許多檢察官談起，他們卻認為這是很重要的事。最近我們有在討論是不是提一個保障現有檢察官的制度，因為畢竟是同一個考試進來的，有個六、七年或八年的過渡期，也就是說未來的六、七年都只考檢察官考試，把檢察官列為文官高等考試，現有檢察官則可以依志願轉任法官，後來考上的當然就只有擔任檢察官，我想這是個保障現有檢察官的方式。
我們經過有關司改藍圖、法官法的討論，我個人覺得在檢察官的基本設計上，應是在達到兩個核心目的：
第一個是在「實施偵察」的方面；檢察官最重要的能是監督警察工作的合法性、有效性，就一般的刑事案件而言這是最重要的。另外，對於特定類型的案件如行政貪污，應該要考量直接配屬一定的調查人員，看是由調查局直接隸屬，或是另外配屬調查人員。也就是對於特定類型的案件要賦予檢察官一定的調查權限以偵辦案件。第二個在「專責專案」的追訴工作上一定要有效的落實，這也同時監督法院審判程序的進行及促成裁判品質的提升。
而環繞著這兩個核心目的就涉及許多問題，例如：如何監督偵察的有效性、合法性，以及特定案件徹底追訴犯罪到底即涉及到檢察體系的外部獨立，檢察一體的原則如何正確使用，檢警之間的關係如何設計？警察辦案能力如何有效加強，專業的檢察官如何建立、檢察官間分組協同辦案的模式如何建立，檢察官內部人事的升遷，如何能兼顧偵察的有效性又能兼顧合理化與透明化等等問題……。這些環繞著這兩個核心目的的種種問題，值得大家深思，也絕不是容易的工作。
站在民間司改會的立場，過去兩年來我們花了這麼多的精力在討論法官法，我們也自認現在法官法草案的版本是一個成熟的版本，我看了檢改會及法務部倉促擬出來的司法官法，其實在結構上都跟我們的版本相近，但在程度上有所謂的保守與激進的不同。所以不論最後法官法以怎樣的面貌通過，我個人都不會很在意，至少這總是個進步，我相信歷史總會往前走，不會往後走；但是往前走的同時一定有一些衝突，在衝突當中會有一些妥協，這是一個必經的過程。對於法官法所帶來的檢察官改革的議題，我個人非常的欣慰，民間司改會也將法官法小組延續下來在草擬檢察官法，我想基本上的共識都有了，只是如何將它法條化而已，在下一個會期之前我們應該會完成送到立法院，我想法官法、檢察官法各有一套這應該是正確的趨勢。謝謝！
主持人：謝謝顧律師，民間司改會現在已經成立檢察官法的研修小組，也開過三、四次的會議，小組成員中也有兩位從南部上來很熱心的檢察官參與討論，我想民間司改會是為人民而存在且開放的，所以非常歡迎學者、專家、檢察官都能夠隨時來參與小組討論或給我們指教，我想怎麼研擬一個周延、為各方所認同的法案是我們努力的方向。剛才顧律師也有提到說在法官法定稿的最後兩、三次會議時，曾一再地掙扎是否要將檢察官准用放進去，但是我們認為有許多問題要克服，因為要將兩種職位不同、屬性不同的文官融合在一種規範裡面實在有困難，這點還要請各地的檢察官能夠諒解，我們也曾努力過，後來沒有成功；另立專法應該是一個正確的方向。
接下來有十五分鐘的時間休息，我們在外面備有茶點，歡迎取用！
以下為開放討論，將於下期繼續刊登