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法律扶助之理論及現況

鄭文龍

前言:
法律扶助不僅是慈善事業,更是基本人權
法律扶助制度起源於英國,一四九五年在英格蘭即承認窮人享有因其身份而免付訴訟費用之權利。但在我國,窮人似乎沒有如此幸運,國家並無保障其訴訟扶助權,縱或偶一獲得私人之訴訟扶助,對於扶助者,通常皆會報以恩惠感恩心態,然而,依近代之見解,法律扶助不僅是慈善行為,更是憲法保障之基本人權。
例如,一九四七年義大利憲法第二十四條即明訂「貧窮者,有在任何法院起訴和答辯之可能性,應由特別制度保證之。」將貧民有受法律扶助保障之權益,提昇至憲法保障之位階。另日本憲法第三十七條及美國憲法第四條修正案,則規定貧窮之刑事被告有受免費辯護之權。
至於我國,法律扶助之制度性設計,在刑事部分,僅限於刑事被告之公設辯護制度,民事部份則僅限於裁判費用暫緩付費之訴訟救助制度。故我國實務之運作,法律扶助之案件限於刑事被告及民事訴
訟費用之訴訟救助,尚未意識到法律扶助應屬憲法上之權利,故關於人民之訴訟扶助權利,尤其是被害人之民﹑刑事訴訟扶助之權利,有著相當嚴重之法律體系之漏洞存在。
按依我國憲法第十六條之規定「人民有請願﹑訴願及訴訟之權。」既已明文承認人民有訴訟之基本人權。然而對於貧困者而言,如確有經由訴訟以追討其受損之權益之必要,若無法律扶助之設計使其取得法律專業者(如律師)之幫助,則其藉由訴訟以保障人權或獲取賠償之憲法保障之訴訟權,似無實現之可能。故我國憲法所規定之訴訟權應包含法律扶助之基本權利,以免訴訟權徒為空談。
鑒於國內之憲法教科書多未將貧困者之訴訟扶助權列為訴訟權之一環,而實務上訴訟扶助亦未受到應有之重視,故特撰文介紹之,藉此拋磚引玉,尚祈指正。
一、法律扶助之必要性:
法律扶助除了應屬憲法訴訟權之內容外,其實還具有若干之功能及必要性,茲再析述如左:
(一) 國民主權之實現:為維護國民之主體地位乃承認律師制度,故律師係為人民實現權利而存在。而「接近律師即是接近正義及實現權利」,故使人民(尤其是中、低產階層之人民)得以接近律師,即有幫助中、低產階層之人民實現國民主權之意義存在。
(二) 福利國家人民訴訟權之實現:憲法所保障人民之基本權利諸如財產權、工作權、自由權等權利,恆需以訴訟之方式來確保。而訴訟需律師之協助,故福利國家人民之訴訟權,如不包括法律扶助權,則人民之訴訟權將成空談。
(三) 平等權之實現:使人得以「平等」地接近律師,實現其正義,相當程度而言,示屬平等權之實現。即不論貧、富、愚、智,皆能使其在實質上平等地得到律師之幫助,實現其權利。
(四) 律師使命之實現:律師以「保障人權,實現社會正義」為使命,此一使命之達成,依社會之現實面觀察,仍有死角,例如智弱殘疾者或中低產階層之人民,常因無資力或無意識而無法享受律師之服務,故需藉由法律扶助之手段填補死角,亦即經由法律扶助之設計,排除其使用律師之障礙,並幫助其主張權利,實現正義,相對地,亦可輔助律師達成使命。
(五) 司法程序之適當進行及律師代理制度之一環:按人民於法院訴訟,其程序具專業性,故如無法律扶助之介入,常遇當事人不諳訴訟程序而延滯訴訟程序之進行,亦使法官進行審判程序有相當大之不便,故法律扶助制度相當程序地亦有使司法程序適當地進行之幫助。尤其是往後如採用律師代理制度,如無法律扶助制度之配套性措施,將成空談。
二、目前我國法律扶助之現況:
(一)政府機關所實施之法律扶助:
1. 刑事部分:法律扶助之內容可包含訴訟費用及律師報酬二部分。而刑事案件在我國因不收訴訟費用,此部分應較無問題。而刑事被告部分,則有強制無辯護(刑事訴訟法第三十一條)及貧窮辯護制度(公設辯護人條例第二條)故亦較無漏洞。然其所衍生之問題反倒是公設辯護人制度是否有落實之問題。至於被害人之追訴權,則由檢察官介入,亦較無訴訟扶助之漏洞。
2. 民事部分:民事部分現行制度有較大之漏洞存在。民事訴訟制度僅有訴訟救助暫緩繳納訴訟費用之設計。然而律師報酬之法律扶助並無規定,故使貧弱之受害者無法聘請律師討回公道,導致其權利無法主張。故我國現制在民事訴訟部分,存有極大之漏洞尚待填補。
3. 行政訴訟部分:我國現行之行政訴訟制度,並無任何之法律扶助之規定,同有制度性漏洞存在。
4. 諮詢服務:我國現今各地方政府,大都設有免費之法律諮詢服務,各地方法院及高等法院亦設有免費之諮洵服務。然而僅僅口頭諮詢,往往不能真正地解決問題。何況各法院之法律諮詢常流於形式,且其人員皆非合格之律師或法官,未具專業性,其實質之功能有限。
5. 性侵犯案件及台北市原住民:依性侵害防治法之規定,受暴婦女得向縣、市政府申請訴訟扶助,由縣、市政府編列預算支應律師費。
6. 犯罪被害人:依犯罪被害保護法之規定。
(二)民間團體進行之法律扶助:
民間團體常有從慈善之思想而自發性從事法律扶助之工作:例如各律師公會、名大學法律服務社、公益團體如現代婦女基金會、勵馨等團體,皆有從事法律諮詢服務。另如少數幾個律師公會、台權會、台北律師公會人權保護委員會、幸事協會等少數團體則有就個案之訴訟予以訴訟扶助。
三、外國制度之簡介:
(一)公共基金制:
美國在一八七六年在紐約設定了第一個法律援助會協會,是一個在幫助美國的德國移民適應美國社會的組織之組成部分,其後,擴大到其他移民和貪困者。
到了二十世紀上半期,則出現了二類型之組織,一個是律師分派計劃,由一個非全日制工作的秘書幫助需要法律援助的當事人與那些願意在該計劃名單上簽名的律師聯繫。另一個類型則是由律師事務所的年輕律師提供法律服務。兩種類型之費用通常由律師協會負責。
到了二十世紀下半期,法律援助形成三種形式:
1. 由法律規定,並由公共基金支付費用給公共辯護者。
2. 部分基金會來自私人的公私合作計劃。
3. 全部基金來自私人(尤其是律師協會)組織。而在一九四七年七月制定一個法律委員會之新法,該委員會由十一個委員組成,負責管理法律服務,其主任委員由美國總統得參院同意復任命。委員會大部分成員必須是允許執業之律師。該委員會並不直接接受法律援助之案件,而是協調、統一各法律服務團體之活動,並從事研究培訓及資訊交流等工作。
(二)國家公共法律事務所:
瑞典在一九一九年就制定了免費法律訴訟法,法律援助由法院管理。
另在一九七三年制定法律援助法取代了免費法律訴訟法,國家增加了訴訟費用的承擔數額,法律援助機關改為公共法律事務所,為國家機關。
瑞典公共法律事務所與私人法律事務所之間是平等的競爭關係,但他們不能拒絕合格的申請法律援助的當事人。而公共法律事務所在處理非法律援助事務時,係按照法律援助的價目表收費。而私人律師務所只有在提供法律援助時,才按法律援助價目表收費。
另瑞典之法律扶助有限定其年收入之一定數額以下,且申請者本人必須根據其生活條件支付一部分訴訟費用,稱為「費用分擔」,由法院援助委員會認定。
四、法律扶助之展望:
(一) 公設辯護人制度之存廢:我國現行公設辯護人制度,雖在某種程度上對於貪困之刑事被告有國家訴訟扶助之制度存在。然而,現行之公設辯護人,其執業情形良莠不齊。常見公設辯護人虛應了事,未能切實地與當事人討論案情,了解案情,並予以接見撰狀及辯護。故如未能落實公設辯護人之角色及功能,實質上,被告之辯護權亦遭剝奪。故公設辯護人制度應有再行檢討之必要。可行之方法約略有之:一、先行整頓監督現行公設辯護人執業之情形。二、設國家法律事務所,將公設辯護人之角色獨立於法院。三、裁撤公設辯護人制度,將公設辯護案件委由律師公會或律師執行。
(二) 現階段資源統合及資訊交流:按現行政府機關及民間團體所做之法律服務均各行其遵,互不交流。故常見之缺點為有的資源重疊浪費,有的卻有不足。例如現今絕大多數之法律服務皆侷限於面談咨詢服務,而有缺乏訴訟扶助之困境。猶如去看醫生診斷病情須開刀,卻無人願為其手術開刀之情。故現階段,尤其是法務部或律師公會,可從團體間資訊交流及資源之整合著手,俾有限之資源能發揮最大之功效。
(三) 法律扶助之推動立法及整合:法律扶助現有民事訴訟扶助及行政訴訟扶助之立法罅漏已如上述,故有推動制定法律之必要。又新近立法院立法通過之性侵害防制法,就性暴力事件定有法律扶助之規定;而犯罪被害人保護法則未明確規定,然均各設有保護機構,亦顯有各行其事﹑資源浪費之情形,亦有予以統合之必要。將來在推動立法時,有一併考量整合之必要。
(四) 制度之研究及宣導:法律扶助制度在除了民意代表有選票之考量外,在國內相當不受重視,此導因於大眾對法律扶助制度及其重要性之不了解,而此亦導因於國內對此之研究不足,故要使大眾有法律扶助之觀念,必先研究其制度,進而得以宣導,並推動立法,否則無以竟其功。
結語
法律扶助應屬憲法上人民訴訟權之內含,而我國現今在民事訴訟及行政訴訟上,仍存有法律漏洞存在,亟待推動立法填補。又近期立法院所通過之性侵害防制法及犯罪被害人保護法,其中對性暴力及犯罪之被害人有某種程度之法律扶助立法規定,且立法中央或地方機關設專屬機構。其立意雖佳,然卻有各行道及資源重複浪費之弊,殊有予以立法整合之必要。在現階段,最有效且立即可行之工作,應是各個法律服務機構之資籵交流及整合,庶免有限之資源各自抵消浪費。惟此仍有待各律師公會及各個法律服務機構,尤是是法務部繼續努力。