一個權責相符的政府─內閣制？總統制？ 無法逃避的爭論
黃秀端
國會選舉剛剛落幕，在野黨取得四分之三的席次，形成絕對多數。國會運作會產生什麼變化？在文化上，多數黨應有適度地尊重少數的權利與遵守遊戲規則的基本態度，國會多數不會用多數來壓迫少數。否則，大家所擔心的獨裁問題，在內閣制國家更可能發生，因為內閣控制多數黨，多數黨控制國會，行政與立法合一，內閣可以毫無顧忌的為所欲為。
本次立法院會期開議之初，各政黨除了爭相提出陽光法案之外，最受人矚目的議題可能就是「是否要提倒閣案」的問題。但是有人認為既然他們反對的是陳總統，為什要蘇院長下台？另外，倒閣之後，總統可能選擇解散國會重新改選，有些立委們覺得為什麼受到懲罰的反而是立法委員呢？
以上情況正好道盡了我國目前雙首長制的缺失。但是我們應往那個方向走呢？政治學界在九○年代初期曾經有一場對於總統制與內閣制之大辯論，不過目前仍然沒有結論。而在當時新興的幾個民主國家中也各自的選擇，捷克、匈牙利、斯洛伐克採行內閣制，俄羅斯、波蘭、蒙古採取雙首長制，烏茲別克、土庫曼則採總統制。
內閣制之國家元首無實權，其僅具有「象徵性」國家元首地位。實權在由國會多數黨所推出之閣魁與其內閣。人民並不直接選舉閣揆，而是先由人民選出國會議員，再由國會的多數黨之黨魁組閣，閣員由黨魁任命。
選擇內閣制的思量
沒有政黨過半時，由席次最多的政黨組閣，並可以與他黨組成聯合政府，但有時候由於無法談妥條件或因意識型態差距過大，也有少數政府組閣之情況，根據史東（Strom，1990）的統計，世界上仍有三分之一的情況為少數政府執政。內閣制的總理及部長必須對國會負責，若無法獲得國會的信任，則會經由不信任案的通過而下台。英國、德國、日本等國家皆採行內閣制。
內閣制國家大多允許國會議員兼任，行政與立法是一體的與總統制強調行政與立法的分立是不同的。由於行政與立法是一體的，控制多數黨等於控制國會，立法效率相當高。行政與立法間之衝突通常透過不信任案與倒閣的方式來解決。一般內閣制國家反對黨在國會通常會組成影子內閣，所以在擔任反對黨期間已經對相關部門的事務與議題相當瞭解，執政時已有豐富的政治經驗，不似總統制的總統以及其閣員可能是政治的新面孔，缺乏經驗。
若要走向議會內閣制，有些人比較擔心的目前我國面臨國家內憂外患的情勢，往往須要一位國家元首的領導，以利國家統合與政局穩定，如果元首是虛位的就無法扮演此種角色。另外，在總統直接民選之後，要收回此種權力，可能要費相當的唇舌說服民眾。
四分之三的內閣獨裁
由於大部分情況之下，內閣皆擁有國會絕對多數之支持，要通過任何想要通過之法律並不困難。執政之多數黨若欲利用此種優勢來打壓反對黨相當容易；因此在文化上應有適度地尊重少數的權利與遵守遊戲規則的基本態度，國會多數不會用多數來壓迫少數。否則，大家所擔心的獨裁問題，在內閣制國家更可能發生，因為內閣控制多數黨，多數黨控制國會，行政與立法合一，內閣可以毫無顧忌的為所欲為。特別是單一政黨掌握國會多數時，反對黨只能藉由質詢作秀，卻無法對執政黨怎麼樣。柴契爾夫人掌政的十多年期間，工黨相當的鬱卒；同樣的，今天工黨執政，保守黨也只有乾瞪眼的份。
英國體制是建立在兩黨制之下的單一政黨執政，事實上內閣制還有許多不同的類型。在多黨制國家常常沒有單一政黨過半，必須組織聯合內閣，然而聯合內閣常發生入閣的小黨藉此要脅各種職位與特權，大黨為讓內閣得以延續，必須忍氣吞聲，否則便立刻倒閣。再者，聯合內閣不似單一內閣政府責任分明，政策做不好，各黨相互推卸責任。有些國家由於政黨數目多，聯合內閣同床異夢，倒閣頻繁，政治不穩定。
採行內閣制的日本從平成3年（西元1991年)的宮澤喜一首相到平成13年（西元2001年）的小泉純一郎，短短的10年間，歷經8位不同的首相，其中羽田孜僅在位兩個月就下台。義大利是另外一個不穩定的多黨體系的內閣制國家，自從二次大戰以來的59年間換了59個內閣，壽命最短的安德烈歐蒂（Giulio Andreotti）於1972年只有在位9天、范法尼（Amintore Fanfani）總理也僅在位10天。
總統制的優缺點
總統制強調的是權力分立，總統與國會分別由選民選出，各自向選民負責，具有學者所稱的「雙重正當性」的特性。既然強調行政與立法的分權與制衡，因此將來總統與各部會首長將不會出席國會報告施政方針與接受質詢，國會不能倒閣，總統也不能解散國會。但是為防止總統獨裁，總統制必須要有強有力的國會監督總統與其領導之行政部門，因此須有相當專業化的國會，其中包括委員會的專業化、國會的幕僚與助理的強化等配套措施。
國會對於總統和行政部門的監督包括法律案與預算案都須經國會三讀通過、對總統有彈劾權、對於行政部門有調查權。國會雖然不能質詢總統，但是國會對總統提名之政府官員、駐外大使、法官有同意權、對條約有批准權。重要政府官員直接向總統負責，並不向國會負責。
另外，總統於每年得向國會提出國情咨文，藉由此機會總統可以陳述他的理念與未來施政重點，並藉此表達將會有那些優先法案提出。為使國會不濫權，或避免國會侵犯總統憲法上之權力，須賦予總統「否決權」（veto）。被總統否決之法案，國會必須要以三分之二之絕對多數，方能推翻總統之否決，維持原議案。
採行總統制之優點是符合傳統人民對總統角色的期望，特別是總統直選之後，「虛位」的總統是一般選民較難以接受的。換言之，總統制可以讓總統的權責合一。總統不僅是具有實權的政府首長，同時也是代表國家的象徵性領袖。行政權集中，利於台灣特殊內憂外患情勢下之政治領導。同時，總統任期固定，政府存續穩定，只有在選舉失利或者是被彈劾，才可能讓他下台，不會因為經常倒閣而短命。另外，總統角色定位清楚，無雙首長間權責不清之問題。
總統制的缺點在於若缺乏國會強有力的監督，將造成總統獨裁。然而亦有人擔心國會若有調查權與人事同意權，是否會因此濫用其權力。另外，總統制中缺乏倒閣與不信任機制，行政立法衝突解決機制不足。當總統對於國會通過的法案不滿意時，只有使用否決權，國會必須以絕對多數的三分之二方能推翻總統之否決。然而過度的使用否決權容易造成行政與立法部門的對立或形成僵局。
由於總統與國會議員皆由選民直接選舉，因此會產生總統所屬政黨與國會多數黨不一致之情況，也就是所謂「分立政府」的型態。在此情況下，其實施之條件必須是黨紀鬆弛，否則容易形成政黨對立與衝突。
憲政體制選擇應有充分審議
總而言之，我國憲政體制的運作有許多問題，然而對於未來走向的看法卻甚為分歧。有人喜歡內閣制，也有人支持總統制。內閣制的權力在內閣，向國會負責；總統制的權力在總統，向全民負責。此兩種體制運作方式雖然不同，但是至少責任皆較目前的制度分明。未來不管走向如何，都不應因人、因黨修憲，憲改內容應配套設計，全盤規劃並應經過充分的民主審議過程，以取得社會和民意的最大共識。